【裁判要旨】

1.在国有土地上房屋征收与补偿过程中，对于未经登记的建筑并非一概不予补偿。人民政府在作出房屋征收决定前应当组织有关部门依法对房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

2.对被征收房屋价值的分户评估报告是人民政府作出征收补偿决定的重要依据。分户评估报告应当依法送达，当事人依法享有的申请复核等权利应当得到保障。未依法送达、无法保障当事人申请复核权利的分户评估报告不应作为人民政府作出房屋征收补偿决定的有效依据。

3.对分户评估报告的送达不应直接采取公告送达方式，而应先采取直接送达、邮寄送达、留置送达等其他送达方式。

【裁判文书】

北京市第四中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）京04行初1022号

原告谢士强，男，1967年1月17日出生，汉族，北京市公交第八客运公司第七车队职工，住北京市门头沟区。

原告谢淑梅，女，1959年9月19日出生，汉族，无业，住北京市门头沟区。

原告谢士歧，男，1962年8月27日出生，汉族，门头沟煤矿运销科退休职工，住北京市门头沟区。

原告谢淑敏，女，1963年11月17日出生，汉族，房山区西路园街道退休职工，住北京市门头沟区。

原告谢士忠，男，1965年6月8日出生，汉族，燕山燕华有限公司上海项目部职工，住北京市门头沟区。

五原告委托代理人张兴科，北京市盈科律师事务所律师。

五原告委托代理人郭红杏，北京市盈科律师事务所实习律师。

被告北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。

法定代表人付兆庚，区长。

委托代理人王雷，北京市区门头沟人民政府工作人员。

委托代理人杨珅，北京市区门头沟人民政府工作人员。

原告谢士强、谢淑梅、谢士歧、谢淑敏、谢士忠（以下简称五原告）不服被告北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）作出的门政征补决[2018]19号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《征补决定》），于2018年8月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告门头沟区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月6日公开开庭审理了本案，原告谢士强、谢淑梅、谢淑敏及五原告委托代理人张兴科、郭红杏，被告门头沟区政府的委托代理人王雷、杨珅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年2月13日，被告门头沟区政府作出《征补决定》，主要内容为：被征收人为谢某珍（已故）。被征收房屋为门头沟区矿后街XX号。权利人郭某亭、谢士强、谢书梅（应为谢淑梅）、谢士岐（应为谢士歧）、谢淑敏、谢士忠。就被征收人谢某珍所有的房屋作出补偿决定如下：1.被征收人谢某珍的相关权利人自本决定书送达之日起15日内，选择征收补偿方式。（1）产权置换方式。房屋认定建筑面积152.80平方米，应安置房屋面积223.22平方米，安置方案为三居室3套；平房重置成新及装修附属物补偿价为181159元，搬家费2292元，各项移机费3805元，残疾补助16000元，周转费7200元（四个月），补偿款合计210456元，扣除应缴房款75510元，最终补偿款总计为134946元。安置房地址为石泉B1地块3号楼2单元X01室（80.57平方米），石泉B1地块3号楼2单元X04室（80.72平方米），石泉B1地块6号楼2单元X01室（80.50平方米）。（2）货币补偿方式。房屋征收货币补偿价款为2544109元，搬家费2292元，各项移机费3805元，残疾补助16000元，周转费7200元（四个月），征收补偿款总计为2573406元。2.被征收人谢某珍的相关权利人自该决定书送达之日起15日内以书面方式选定征收补偿方式的，按照选定的征收补偿方式与门头沟区房屋征收事务中心办理征收补偿手续；相关权利人未按期选定征收补偿方式的，视为选择产权置换方式。3.被征收人谢某珍的相关权利人自该决定书送达之日起15日内，完成门头沟区矿后街XX号房屋的腾房、交房工作。

五原告诉称，被告作出的《征补决定》未查明被征收房屋基础事实，且没有事实依据和法律依据，严重侵害原告的合法权益。故五原告诉至法院，请求法院依法判决撤销被告门头沟区政府作出的《征补决定》，诉讼费由被告承担。

五原告在法定期限内向法庭提交如下证据：1.五原告身份证复印件，证明五原告身份信息；2.北京市公安局东辛房派出所（2018年）门公东辛房所字0125号证明信，内容为五原告系被征收人谢某珍之子女；3.北京市公安局东辛房派出所（2018年）门公东辛房所字259号证明信，证明五原告之母郭某亭于五原告提起诉讼前死亡；4.《房产转移协议书》，证明1986年谢某珍与门头沟煤矿签订房产转移协议书购买涉案房屋；5.《门头沟居民翻建、扩建、新建房屋申请批示表》，证明1986年6月4日，谢某珍翻建北边房屋申请获得居委会及北京市门头沟区东辛房街道办事处批准；6.《门头沟区居民翻建、扩建、新建房屋申请批示表》，证明1986年10月31日，谢某珍翻建南边房屋申请获得居委会及门头沟区东辛房街道办事处批准；7.被诉《征补决定》。证据1-7证明五原告诉讼主体地位适格；谢某珍已于1986年与原房屋产权单位签订房产转移协议书，且在此后翻建过程中取得批准，涉案房屋系五原告所有。8.《北京市房屋征收估价结果通知单》，证明北京中地联合房地产评估有限公司（以下简称中地公司）于2012年5月28日对涉案房屋作出评估报告，证明被告据以作出《征补决定》的评估报告不合法。

被告门头沟区政府辩称，被告具有作出《征补决定》的法定职权；被告作出的《征补决定》事实清楚、程序合法、适用依据正确。故被告请求依法驳回五原告的诉讼请求。

被告在法定举证期限内向本院提供了以下证据：1.门政征字[2012]3号《房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）、《门头沟区采空棚户区住宅房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》），证明区政府作出《征补决定》依据的《征收决定》合法有效，被征收人的房屋位于征收范围内，以及对包含涉案平房范围内的棚户区房屋征收的具体补偿安置方案；2.（2013）高行终字1665号《行政判决书》，证明《征收决定》评估机构选定合法有效，已由北京市高级人民法院司法判决书确认；3.《致采空棚户区房屋整体征收项目尚未腾退住户的一封信》，证明征收部门再次启动收尾阶段地块的腾退工作，规定了最后的搬迁奖励期限，办法；4.《门头沟区采空棚户区房屋整体征收项目公开选择房地产评估机构公告》《被征收人协商选定房地产价格评估机构的通知》《房地产价格评估机构协商选定结果公告》《评估机构协议选聘确认单》、公开选择评估机构公示及房地产评估机构选定结果公示的照片，证明涉案征收项目已组织被征收人在规定的期限内协商选定房地产价格评估机构，根据多数被征收人意见确定房地产价格评估机构并依法公告；5.整体征收项目征收评估基准价格公示，证明整体征收项目的评估基准价格在发布征收决定时予以确定；6.评估机构的资质证书、评估机构营业执照、评估师执业许可证，证明评估机构及评估师具备合法的从业资格；7.《门头沟区政府关于征地拆迁范围内禁止抢搭强建、突击装潢以及暂停办理相关手续的通告》（门政发[2010]18号），《门头沟区政府关于重点建设地区禁止抢搭强建、突击装潢以及暂停办理相关手续的通告》（门政发[2011]10号），《门头沟区政府关于重点建设地区禁止抢搭强建、突击装潢以及暂停办理相关手续的通告》（门政发[2012]8号），证明在2010年拆迁范围确定后区政府连年发通知禁止抢搭强建等活动，在此活动中新产生的构建物、附着物等不予认可和补偿；8.矿后街XX号卫片影像对比报告问题的说明及附件，测绘公司于2010年与2012年对出具的《门头沟采空棚户区房屋整体征收项目涉嫌大面积抢建院落时相卫片影像对比情况报告》，证明矿后街XX号地址存在抢搭强建房屋，据此对被征收人抢搭强建的面积不予认定。卫片对比报告中的变化面积为44.99平方米；9.《房产转移协议书》《关于被征收人谢某珍（已故）产权单位调档的情况说明》《房屋调查登记表》《拆迁（房屋、土地）测绘示意图》《北京市城市住宅房屋征收评估结果报告》（以下简称《评估报告》），公告，被征收房屋认定面积公示照片，证明原产权单位对《房产转移协议书》不予认定，《评估报告》依法作出并依法公告送达，五原告一直未提出异议；10.《门头沟区政府房屋征收办公室关于上报孙某某等10户房屋征收补偿决定的请示》《门头沟区政府公文批办单》，证明征收单位在签约期限内未与被征收人达成征收补偿安置协议，征收部门依法报送区政府对被征收人作出征收补偿决定的程序及内容；11.《征补决定》及送达回证，证明由于五原告自身的原因，超过期限为与征收部门签约，区政府依法作出了征收补偿决定，并按照法律规定进行了送达；12.证明、关于被征收人名字的情况说明、授权委托书，证明谢某真与谢某珍为一人，五原告为谢某珍之子女，谢某珍之妻及五子女分别委托谢爽为代理人办理房屋征收安置事宜；13.光盘文件说明及光盘，证明《征补决定》在被征收房屋处张贴公告及被告将《征补决定》送达至被征收房屋权利人。

经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-6能够证明五原告身份情况及涉案房屋建设情况；证据7系被诉行政行为，能够证明原告起诉符合法定起诉期限；证据8不不能证明被诉行为违法，本院不予采纳。被告提供的证据8、9能够证明其对涉案房屋权属、建筑面积进行审查的情况，但不能证明《征补决定》相关事实认定准确；被告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。

根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：因门头沟区采空棚户区房屋整体征收项目（以下简称涉案项目）建设的需要，门头沟区政府于2012年5月28日作出《征收决定》，决定对北至九龙路，东至城子大街，南至山脚，西至圈门地区范围内的房屋实施征收，征收实施单位是北京市门头沟区房屋征收事务中心（以下简称门头沟区征收事务中心）、北京市门头沟区龙泉镇人民政府；该项目的签约期限自2012年6月1日起至2012年6月30日止。该项目的征收补偿安置方案即《补偿方案》与《征收决定》一并在征收范围内公布。此前，北京市门头沟区房屋征收办公室（以下简称门头沟区房屋征收办）于2012年4月29日在拟征收范围内发布《涉案项目公开选择房地产评估机构公告》，针对本案征收涉案项目公开选择房地产评估机构。2012年5月4日，门头沟区房屋征收办发布《涉案项目范围被征收人协商选定房地产价格评估机构的通知》，通知被征收人可协商选定房地产价格评估机构。之后，门头沟区房屋征收办委托门头沟区征收事务中心和属地街道办事处组织被征收人选定房地产价格评估机构。根据多数被征收人意见，门头沟区房屋征收办于2012年5月9日发布《涉案项目（第1-22标段）房地产价格评估机构协商选定结果公告》，公布了被征收人选定的房地产价格评估机构。2012年5月24日，中地公司等被选定的房地产价格评估机构公布了涉案项目房屋征收评估基准价格。

坐落于北京市门头沟区矿后街XX号房屋位于本案征收项目范围内。该处房屋没有进行权属登记，有谢某珍与门头沟煤矿于1986年5月21日签订的《房产转移协议书》一份，约定将北京市门头沟区矿后街XX号四间由公有转为私有。另制作于1986年的《门头沟区居民翻建、扩建、新建房屋批示表》记载，申请人为谢某真（应为珍），经居委会、办事处审批同意申请人翻建北房四间，面积为13米×5.6米；小南房一间，面积为5.3米×4.5米。又，谢某珍与郭某亭系夫妻关系，二人育有子女谢士强、谢淑梅、谢士歧、谢淑敏、谢士忠。谢某珍于1999年4月29日死亡注销户口，郭某亭于2018年7月26日死亡注销户口。

中地公司出具《关于被征收人谢某珍（已故）产权单位调档的情况说明》，说明对关于被征收人谢某珍家属提供的《房屋转移协议》，京煤集团无任何档案留存记录，故产权单位对此《房屋转移协议》不予认可。2015年3月28日，中地公司针对涉案地址处房屋出具《评估报告》，载明被征收人谢某真（应为谢某珍，已故），该房屋建筑面积为152.80平方米，货币补偿方式房屋征收评估价款为2544109元，房屋置换评估价款为181159元，估价时点为2012年5月28日。该评估报告于2017年1月1日在《法制日报》上进行公告。2017年4月22日，门头沟区征收事务中心将被征收房屋认定面积在征收范围内公示。因门头沟区房屋征收办未能就房屋征收补偿事宜与被征收人达成补偿协议，其于2018年2月5日报请门头沟区政府作出房屋征收补偿决定。2018年2月13日，门头沟区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定对被征收人谢某珍（已故）作出《征补决定》，将郭某亭、谢士强、谢书梅（应为谢淑梅）、谢士岐（应为谢士歧）、谢淑敏、谢士忠列为权利人，并于2018年2月23日进行送达，由谢士歧签收。门头沟区政府另将该决定书在征收范围内予以公告。

再查：北京市华东电子技术研究所不服门头沟区政府作出的《征收决定》，于2012年9月27日向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。经审理，该院于2013年7月1日作出（2013）一中行初字第849号《行政判决书》，判决驳回北京市华东电子技术研究所的诉讼请求。该研究所仍不服，上诉于北京市高级人民法院。2013年12月20日，北京市高级人民法院作出（2013）高行终字第1665号《行政判决书》，判决撤销一审判决，确认《征收决定》涉及住宅房屋征收补偿的部分合法，涉及非住宅房屋征收补偿的部分违法，并由门头沟区政府采取相应的补救措施。

本院认为，《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，对在签约期限内未达成补偿协议的，门头沟区政府有权按照《征补条例》的规定和公布的补偿方案作出补偿决定。

《征补条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。依据上述规定，国有土地上房屋征收项目的被征收人应为被征收房屋的所有权人。本案中，涉案房屋未进行权属登记，被告迳行将已故的谢某珍确定为被征收人缺乏法律依据和事实依据，且未明确被征收房屋性质，即作出《征补决定》属于事实认定不清。

《征补条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。中华人民共和国住房和城乡建设部印发的建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象；房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准；对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，门头沟区政府未向本院提交涉案房屋征收评估前组织有关部门对被征收房屋情况进行调查、处理和认定的证据材料，对于北京三友宇天测绘有限公司出具的测绘示意图、中国四维测绘技术有限公司出具的涉嫌大面积抢建院落时相卫片影像对比情况报告以及中地公司出具的《评估报告》中认定被征收的涉案房屋建筑面积的变化既未说明理由，亦未提供充分的事实依据和法律依据，同时也未提供充分证据否定五原告提交的《房产转移协议书》及《城镇个人住公房需建临时房审批表》的合法性，属于事实认定不清、证据不足。

《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案所涉的《评估报告》将已故的谢某珍确定为被征收人，未履行直接送达、邮寄送达等程序，直接将《评估报告》进行公告送达。《评估报告》确定被征收人的方式及送达方式剥夺了涉案房屋实际权利人获得该报告及提出异议的权利，属于违反法定程序，已侵害五原告合法权益。故被告门头沟区政府将《评估报告》作为《征补决定》的依据不符合法规规定。

综上，本院认为，被诉《征补决定》认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，本院依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：

撤销被告北京市门头沟区人民政府作出的门政征补决[2018]19号《房屋征收补偿决定书》。

案件受理费50元，由被告北京市门头沟区人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。

如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

审　判　长　　武　楠

审　判　员　　李冬梅

人民陪审员　　王　强

二〇一八年十一月二十九日

法官　助理　　苏美夏

书　记　员　　高秀丽

书　记　员　　王　硕