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最高法案例:国家级经济技术开发区管理委员会是否具有行政主体资格?

【裁判要点】

行政授权是指法律、法规、规章直接将某行政职权授予其他组织,或行政主体依据法律、法规、规章的规定将自己拥有的行政职权授予其他组织,由被授权的组织独立行使职权并承担相应责任的法律行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定”没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告”。据此可反证,如有法律、法规或规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政授权,应以行政机关内设机构、派出机构或者其他组织为被告。国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构,有独立明确的管理权限和范围,有独立的财政预算和行政编制,具有行政主体资格,能够独立承担法律责任。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申1381号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):徐双五,男,1971年9月28日出生,汉族,住安徽省安庆市宜秀区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):徐忠毛,男,1969年10月8日出生,汉族,住安徽省安庆市宜秀区。

二申请人共同委托诉讼代理人:许文春,安徽国恒律师事务所律师。

二申请人共同委托诉讼代理人:孙玲,安徽国恒律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):安庆市人民政府,住所地安徽省安庆市东部新城综合写字楼C区。

法定代表人:陈冰冰,该市人民政府市长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):安庆经济技术开发区管理委员会,住所地安徽省安庆市湖心北路。

法定代表人:吴三九,该委员会主任。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):安庆市菱北办事处,住所地安徽省安庆市中兴大道139号。

法定代表人:朱正尚,该办事处主任。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局,住所地安徽省安庆市开发区中兴大街140号。

法定代表人:刘刚,该分局局长。

再审申请人徐双五、徐忠毛诉安庆市人民政府(以下简称安庆市政府)、安庆经济技术开发区管理委员会(以下简称开发区管委会)、安庆市菱北办事处(以下简称菱北办事处)、安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局(以下简称开发区行政执法分局)房屋强制拆迁一案,不服安徽省高级人民法院(2018)皖行终228号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员聂振华、审判员袁晓磊参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

徐双五、徐忠毛向本院申请再审称:1.原审法院认定案涉地块土地属于集体性质,缺乏事实和法律依据,属事实认定错误。案涉地块在1993年被征收拆迁,申请人被回迁安置后,土地性质已变为国有。被申请人提交了《关于<请求明确宁安城际铁路第二还建区地块性质的报告>的复函》证明土地为集体土地,但该复函缺乏事实和法律依据,且仅为在政府征收拆迁背景下应政府要求而由国土部门出具的一份书面证言,显然缺乏客观性,不具有证据效力。2.开发区管委会是安庆市政府的派出机构,其实施的法律后果应当由安庆市政府承担。安庆市政府授权开发区管委会实施清障等工作没有法律、法规、规章依据,其授权行为属于委托,安庆市政府是本案的适格被告。安庆市政府组建涉案棚改区改造指挥部,组织实施和承担征收补偿安置工作,其对指挥部实施的行为应当承担责任。故请求撤销一审判决第一项内容,撤销二审判决并改判确认安庆市政府强制拆除徐忠毛、徐双五房屋及其他附属设施的行为违法。

本院认为,本案开发区管委会违反法定程序对徐双五、徐忠毛的房屋及其附属设施等进行强制拆除,该行为已被原审判决确认违法,各方当事人对此并未提出异议。徐双五、徐忠毛提出再审申请的理由是认为原审存在错列被告问题及认定涉案土地性质错误问题。

关于第一个问题,行政授权是指法律、法规、规章直接将某行政职权授予其他组织,或行政主体依据法律、法规、规章的规定将自己拥有的行政职权授予其他组织,由被授权的组织独立行使职权并承担相应责任的法律行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定”没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告”。据此可反证,如有法律、法规或规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政授权,应以行政机关内设机构、派出机构或者其他组织为被告。本案中,2010年3月21日国务院办公厅作出国办函〔2010〕51号批复,批准安庆开发区为国家级经开区。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》(行政规章)第八条第二款规定:”开发区管理委员会作为开发区日常管理机构,可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限,对开发区实行统一管理”。国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构,有独立明确的管理权限和范围,有独立的财政预算和行政编制,具有行政主体资格,能够独立承担法律责任。安庆市人民政府制定《安庆市集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》,第三条第二款规定开发区管委会负责辖区内有关征收安置具体事宜,安庆市人民政府又作出《关于485厂棚户区改造项目(第二还建点片区)建设的通告》,规定开发区管委会组织实施485厂棚改项目,具有规章的授权。开发区管委会行使相应职权不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定的行政委托。徐双五、徐忠毛也未能提供有效证据证明安庆市政府参与实施了强制拆除其房屋的行为,因此,安庆市政府不是本案的适格被告。徐双五、徐忠毛称安庆市政府应该为开发区管委会实施的强制拆除行为负责的理由不能成立。

关于涉案土地性质问题,徐双五、徐忠毛认为涉案土地已经被征收为国有土地,但未提供相关征地批准文件。安庆市国土资源局明确了对该地块至今没有用地报批手续,也未经确权登记,不能认定为全民所有。因此,徐双五、徐忠毛关于涉案地块土地属于国有土地的理由不能成立。

综上,徐双五、徐忠毛的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回徐双五、徐忠毛的再审申请。

审 判 长 马鸿达

审 判 员 聂振华

审 判 员 袁晓磊

二〇一九年三月二十九日

法官助理 李 慧

书 记 员 王 宁

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