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浙江省宁波市中级人民法院

行政裁定书

(2019)浙02行终293号

上诉人(原审原告)宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会,住所地宁波市慈城镇维拉小镇物业管理用房。

法定代表人张建明,主任。

委托代理人袁裕来(特别授杈代理),浙江之星律师事务所律师。

委托代理人张逸,宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会委。

被上诉人(原审被告)宁波市住房和城乡建设局(原宁波市住房和城乡建设委员会),住所地宁波市鄞州区松下街595号。

法定代表人陈寿旦,局长。

委托代理人兰军华(特别授权代理),浙江共业律师事务所律师。

委托代理人王加更(特别授权代理),宁波市住房和城乡建设局工作人员。

被上诉人(原审被告)宁波市人民政府,住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。

法定代表人裘东耀,市长

委托代理人金建夫(特别授权代理),宁波市司法局工作人员。

上诉人宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会因城建行政管理及行政复议一案,不服宁波市海曙区人民法院(2018)浙0203行初137号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,对本案进行了审理。本案现已审理终结。

2018年6月20日,原宁波市住房和城乡建设委员会(现宁波市住房和城乡建设局,以下简称市住建局)针对上诉人于2018年4月8日向其提交的举报作出《答复意见书》。2018年9月4日,宁波市人民政府(以下简称市政府)作出甬政复决字〔2018〕103号行政复议决定。

一审法院认定,2018年4月8日,原告向被告市住建局提交《关于慈城新区维拉小镇一期公共道路严重质量事故的举报》,要求对涉案建筑违法工程进行查处。同日,被告市住建局将该举报以信访事项进行登记,同年4月18日,被告市住建局作出信访事项受理告知单。2018年6月13日,原告向被告市政府提出复议申请。2018年6月20日,被告市住建局作出《答复意见书》,原告收到《答复意见书》,就该内容再次向被告市政府提出复议申请,2018年9月4日,被告市政府将上述两次复议申请合并作出复议决定。

一审法院认为,因原告在庭审中已明确该案中要求被告市住建局解决的问题为工程设计问题,即认为被告市住建局对于道路的沉降的估算、地基的承载力上存在的问题等设计方面未尽到法定职责。根据《关于印发宁波市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》载明,被告市住建局“负责指导全市建设工程施工图设计审查工作”。而原告也已明确关于工程质量方面的问题会依法向宁波市城市管理行政执法局主张,故该案中处理的是被告市住建局在涉案道路工程设计方面是否已履行了法定职责。被告市住建局在受理原告的举报后,调取了设计方面的相关材料,两次组织召开专家论证会,并要求设计单位对原告和专家提出的问题进行回复。在进行上述调查论证后,于2018年6月20日作出《答复意见书》,针对原告举报的道路设计问题,告知原告“作为小区配套道路,按照城市支路标准设计,经复核在保证回填土压实度前提下,可以达到使用功能要求”。该答复意见已明确了维拉小镇一期公共道路设计符合国家规定的设计要求,并不存在原告所称的依法应当予以查处的行为,故被告市住建局对涉案举报事项已经履行了调查处理的法定职责。因该案中处理的是被告市住建局在涉案道路工程设计方面是否已履行了法定职责,涉案道路工程具有完备的设计文本及图纸,并不存在《建设工程质量管理条例》第六十三条规定的处罚情形。关于原告在案件审理过程中提出对《维拉小镇道路沉降问题预案探讨(成果稿》(以下简称《预案探讨》)中对于道路沉降的计算和地基承载力的验算是否正确进行鉴定的申请,因《预案探讨》不属于设计文本的组成部分,该文件系设计单位在设计文本已经审查合格的情况下,专门就涉案项目道路沉降问题组织论证形成的探讨意见,该探讨意见中某一计算结果的正确与否与被告市住建局是否依法履职并无直接联系。被告市住建局在接到原告举报后自行依法进行调查,并组织了专家论证,最终得出了答复意见,并非仅仅针对《预案探讨》,而是针对整个道路工程在设计上是否存在问题得出的结论,故对于在该案中出现的设计单位就涉案项目道路沉降问题组织论证形成的探讨意见中的计算是否正确进行司法鉴定,与待证事实并无关联,该院不予准许。

根据行政诉讼法的规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法杈益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。2018年4月8日,原告向被告市住建局提交《关于慈城新区维拉小镇一期公共道路严重质量事故的举报》,要求对涉案建筑违法工程进行查处,同日被告市住建局将该举报以信访事项进行登记,同年4月18日被告市住建局作出信访事项受理告知单。原告的该举报,系要求被告市住建局履行法定职责,而并非一般信访,被告市住建局将其作为信访事件予以处置不当,该院对此予以指正。被告市住建局在2018年6月20日向原告作出了答复意见,已超过了法律规定的履职期限。对此该院认为,被告市住建局将原告的举报按照信访事项处理,并按信访规定对处理期限予以延长,但实际上被告市住建局办理期限超过法律规定,存在瑕疵,该院予以指正。但该瑕疵不足以影响对举报的处理结果,故不能据此认定被告市住建局行政行为违法。被告市住建局在接到原告的举报后,通过调查核实和组织专家论证,未发现维拉小镇公共道路设计单位存在违法违规情形,认为原告要求被告市住建局履行行政处罚的法定职责无事实根据,作出了《答复意见书》,故被告市住建局对涉案举报事项已经履行了调查处理的法定职责,被告市住建局的履职过程并不存在违法的情形。

被告市政府依法受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定,主体适格。原告请求责令市住建局履行查处建设违法行为法定职责、请求撤销市住建局2018年6月20日作出的《答复意见书》,分别于2018年6月14日、2018年7月11日向被告市政府申请行政复议。经审查,被告市政府分别于同年6月20日、7月12日予以受理,并予以并案审理,于同年8月6日延长复议期限。2018年9月4日,被告市政府作出甬政复决字〔2018〕103号行政复议决定,并于次日向原告寄送。被告市政府的上述处理程序符合法律规定,程序合法。被告市政府作出的行政复议决定并无不妥。综上,原告诉请理由不成立,该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会的诉讼请求。

上诉人上诉称:上诉人向市住建局提交举报材料,要求其履行投诉查处违法行为的法定职责。行政复议法实施条例规定,当事人申请行政机关履行法定职责,行政机关未履行的,没有履行期限规定的,行政复议申请期限自行政机关收到申请满60日起计算。行政诉讼法上也规定履职期限是两个月。市住建局在上述法定期限内未答复,上诉人以其不履行法定职责为由向市政府申请复议,市政府应当确认该不履职行为违法。二、市住建局作出的《答复意见书》认定事实不清,证据不足,应予撤销并责令其重作。本案实体争议焦点是宁波大学建筑设计研究院(以下简称宁大设计院)的“设计”有没有违反强制性标准,这里的“设计”不仅仅是指2010年《慈城新区湖东地块一期工程市政设计施工图设计(道路排水工程分册)》(以下简称《施工图设计》),还包括2010年的《预案探讨》,后者实际就是设计单位在设计过程中的计算稿,以成果稿的形式供建设单位及相关专家审核,是设计单位形成、修改、完善相关施工图并交付施工的依据。2018年4月27日,市住建局委托宁波市勘察设计协会三位专家对宁大设计院的设计合规性进行专家论证,并形成了《关于维拉小镇Ⅰ期小区附属道路设计合理性的论证意见》,该论证意见指出《施工图设计》未见针对软土路基处理的相关图纸,2010年10月19日《慈城新区湖东地块项目道路工程专家论证会一一会议纪要》针对施工图设计中道路沉降问题提出了合理的建议和要求,但未见执行情况及相应施工图设计文件。以上事实和专家意见均可用于证明设计单位未按照工程建设强制性标准进行设计。《预案探讨》是《施工图设计》的依据,《预案探讨》对道路工后沉降的计算和地基承载力的验算是错误的,导致《施工图设计》错误且违法,因该问题涉及专业事项,故上诉人向一审法院申请鉴定,一审法院未予准许,一审判决认定事实不清,现向二审法院再次提出鉴定申请。综上,请求二审法院撤销一审判决,确认市住建局未在法定期限内履行法定职责违法,撤销《答复意见书》并责令市住建局重作,撤销市政府作出的行政复议决定。

被上诉人市住建局辩称:一、其针对上诉人的举报,通过调取材料、组织专家论证等方式调查核实并获悉,涉案项目相关责任主体单位对道路软土地基处理进行设计时,研讨并制作过该项目道路沉降问题预案,未发现相关单位对涉案小区道路设计存在违法违规之处。其答复上诉人“作为小区配套道路,按照城市支路标准设计,经复核在保证回填土压实度前提下,可以达到使用功能要求”,即明确表示了维拉小镇一期公共道路设计符合国家规定的设计要求,至于该公共道路及绿化区域实际沉降情况建议向城市管理部门反映。该答复符合已查明的事实,并符合法律规定。二、其作出《答复意见书》程序合法。其于2018年4月1日以信访事项对上诉人的举报材料予以受理,并告知上诉人即日起30日内(情况复杂的延长60日)书面反馈办理情况。后经两次组织专家论证,并向设计单位、建设单位进行调查。经调查核实涉案项目公共道路设计符合国家规范要求,在其职权范围内无需作出行政处罚等行为,故向上诉人作出《答复意见书》,告知相关调查情况。其对上诉人的举报十分重视,调查是认真的,答复是及时的,不存在上诉人所称的收到举报之日起两个月内不履行或者拖延履行的情形。综上,其作出的《答复意见书》程序合法,事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,内容适当,且已经依法履行了法定职责,一审判决正确合法,应予维持。请求二审法院驳回上诉人的上诉,维持一审判决。

被上诉人市政府辩称:一、市住建局在受理上诉人的举报后调取了《施工图设计》《预案探讨》及2010年10月19日专家论证会会议记录等材料,两次组织召开专家论证会,并要求设计单位对上诉人和专家提出的问题进行回复。在进行上述调查论证后,市住建局于2018年6月20日作出《答复意见书》,针对上诉人举报的道路设计问题,明确告知上诉人“作为小区配套道路,按照城市支路标准设计,经复核在保证回填土压实度前提下,可以达到使用功能要求”。虽然该答复未正面回应设计单位是否存在违法行为,但已明确表示了维拉小镇一期公共道路设计符合国家规定的设计要求,并不存在上诉人所称的依法应当予以查处的行为,故市住建局对涉案举报事项已经履行了调查处理的法定职责。二、市住建局2018年4月8日收到举报材料后,同年4月18日告知上诉人予以受理,并承诺即日起30日内(情况复杂延长60日)将以书面形式反馈办理情况,于2018年6月20日作出《答复意见书》。因法律法规未明确市住建局的处理建设违法行为投诉举报的法定期限,故市住建局在承诺期限内作出答复,程序并无不当。综上,市住建局作出的《答复意见书》认定事实清楚,证据确凿,程序合法,内容适当。其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定,作出甬政复决字〔2018〕103号行政复议决定,对《答复意见书》予以维持,认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉,维持一审判决。

本院认为,《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第四条第二款规定,县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责对本行政区域内的施工图审查工作实施监督管理。《建设工程质量管理条例》第六十三条规定:“违反本条例规定,有下列行为之一的,责令改正,处10万元以上30万元以下的罚款:……(二)设计单位未根据勘察成果文件进行工程设计的;……(四)设计单位未按照工程建设强制性标准进行设计的。”本案中,根据各方当事人的诉辩意见及在一、二审审理过程中的陈述,并结合各方提供的证据材料及上述法条,本案实体上应重点审查宁大设计院《施工图设计》是否根据勘察成果文件和工程建设强制性标准进行设计。一审法院仅查明上诉人提出举报材料、市住建局受理并作出《答复意见书》、上诉人申请复议、市政府受理复议申请并作出复议答复的事实,其他与案件相关的重要事实一概未予查实认定,属于认定事实不清,应予纠正。至于上诉人提出申请鉴定的事项是否应予准许,则应结合重新查明的事实予以判断。上诉人的部分上诉理由成立,本院予以支持。据此,依照《中华人民共和囯行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定,裁定如下:

一、撤销宁波市海曙区人民法院(2018)浙0203行初137号行政判决;

二、发回宁波市海曙区人民法院重审。

审判长 陈晴

审判员 俞朝凤

审判员 孙雪

二〇一九年七月十九日

书记员 袁丹蓉

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袁裕来

袁裕来

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1966年4月出生,浙江奉化人。 1989年浙江大学毕业,工学士。 中华全国律师协会行政法专业委员会副主任。专业代理行政案件。浙江之星律师事务所主任。 著作: 《特别代理民告官手记Ⅰ》(2003年8月); 《特别代理民告官手记Ⅱ》(2004年7月); 《特别代理民告官手记III》(2006年1月); 《对<行政诉讼法修改建议稿>若干条款的质疑》(2006年12月); 《特别代理民告官手记IV》(2008年4月); 《特别代理民告官手记V》(2009年1月); 《特别代理民告官手记VI》(2010年1月); 《特别代理民告官手记VII》(2011年3月); 《特别代理民告官手记VIII》(2013年3月)。

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