财新传媒 财新传媒

阅读:0
听报道

山东省济南市中级人民法院

行政判决书

(2019)鲁01行初71号

原告泰安明智置业有限公司,住所地泰安市望岳路中段财源街道办事处内办公室四楼四层。

法定代表人李强,董事兼经理。

徐熙萍,监事和股东。

委托代理人袁裕来,浙江之星律师事务所律师。

委托代理人冯英飞,浙江之星律师事务所律师。

被告山东省人民政府,住所地济南市历下区省府前街1号。

法定代表人龚正,省长,未到庭。

委托代理人董君,山东省司法厅工作人员。

第三人泰安市人民政府,住所地泰安市擂鼓石大街西首。

法定代表人,空缺。

委托代理人高景庆,泰安市发改委副调研员。

委托代理人吕熙伟,泰安市国资委副调研员。

原告泰安明智置业有限公司不服山东省人民政府(以下简称省政府)鲁政复再驳字[2018]230号驳回行政复议申请决定书,向本院提起诉讼。本院于2019年1月9日立案受理后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因泰安市人民政府与本案有利害关系,为查明事实,本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2019年3月7公开开庭进行了审理。原告负责人徐熙萍及其委托代理人袁裕来、冯英飞,被告省政府委托代理人董君,第三人泰安市政府委托代理人高景庆、吕熙伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告省政府2018年12月27日作出鲁政复再驳字[2018]230号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称230号再驳复议决定)。主要内容为:1、本案中,申请人(本案原告)以泰安市泰山区人民政府为被申请人向省政府申请行政复议,不属于省政府的管辖范围。2、根据济南市中级人民法院(2018)鲁01行终808号行政判决认定的事实,原告的复议请求,其实质就是请求泰安市人民政府和泰山区人民政府履行泰政发(2012)31号《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》,但涉案片区改造的组织实施主体是泰山区人民政府,而不是泰安市政府。被申请人泰安市政府没有相应履行“组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目”的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项的规定,驳回了原告的行政复议申请。

原告诉称:一、230号再驳复议决定和被告先前作出的鲁政复驳字[2018]230号驳回行政复议申请决定(以下简称230号复议决定)都是驳回行政复议申请,事实和理由都是泰安市人民政府没有相应的法定职责。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十条第三款规定:“行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为,人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销,并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。”

二、泰安市人民政府是否具有案涉事项的法定职责,济南市中级人民法院(2018)鲁01行初808号行政判决有着详尽的阐述。判决书“本案认为”部分:“三、关于原告、泰安市人民政府作为行政复议申请人、被申请人是否适格问题。……本案中,原告虽然是与泰山区财源街道办事处签订的《招商引资合同》、与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订的《合作开发协议》《合作开发补充协议》,泰安市人民政府不是订立上述合同和协议的一方当事人……,(但)仅凭借泰山区财源街道办事处一己之力无法完成《招商引资合同》的约定内容,……无论基于对原告信赖利益的保护,还是对已搬迁职工权益的保障,都需要泰安市人民政府予以行政推动。故,原告、泰安市人民政府作为行政复议申请人、被申请人适格。

三、230号再驳复议申请决定,摘取了(2018)鲁01行初808号行政判决书部分内容,肯定了泰山区人民政府的法定职责,却否定了泰安市人民政府的法定职责,从总体上否定了判决,是对生效判决的歪曲和对抗。(2018)鲁01行初808号行政判决固然肯定了泰山区人民政府具有案涉事项的法定职责,但同时认为必须两级政府共同协力才能实施案涉项目。事实上,除了判决已经明确案涉项目的实施必须经过泰安市人民政府批准之外,还有立项、规划、土地都必须经过泰安市人民政府(或其职能部门)的批准。因此,仅仅责令泰山区人民政府履行职责,泰山区人民政府也无法实施案涉项目。

四、被告认为案涉事项不属于泰安市人民政府的法定职责,主要理由是,根据泰政发(2012)31号《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》文件规定涉案项目组织实施主体是泰山区人民政府。原告认为,首先,这一认定不符合事实。该《意见》的主要内容有:“实施城市片区开发建设基本原则是政府主导、市场运作、统一规划、成片开发、以人为本、优化功能。城市片区开发建设实行统一领导、分片实施”的领导指挥体制,城市建设招商引资和重点项目建设指挥部统一领导、指挥城市片区开发建设工作。城市片区开发实施主体可以是市或区政府部门,也可以是政府投融资平台,还可以是企业或财团。实施主体在城市片区开发建设指挥部指挥下,负责组织实施片区开发建设工作城市片区开发建设是一项涉及面广、政策性强、情况复杂的社会系统工程,市城市建设招商引资和重点项目建设指挥部要切实加强领导,强化行政推动,指挥、调度、推进片区开发和重点项目建设。”其次,也是更重要的是,泰安市人民政府泰政发(2012)31号文和法律、法规、规章的性质不同。法律、法规、规章是立法机关通过立法给各行政机关提供遵守的法则,各级行政机关则必须以此作为确定自己职责的依据。泰政发(2012)31号文作为招商引资政策,则是泰安市人民政府为自己及其所属各区政府、各职能部门制订招商引资的操作规则,是用来约束自己及其所属各区政府、各职能部门,也可以说该规范性文件实质上是向社会所作的一种承诺,一旦投资人履行了出资等义务,泰安市人民政府及其所属各区政府、各职能部门就必须履行相应的职责。

五、被告作出的行政复议决定,严重违反了法定程序。首先,经办人应该回避而不回避。(2018)鲁01行初808号行政判决生效后,2018年12月21日被告举行听证会。听证会的主持人,正是已经被撤销的230号复议决定的经办人,其主持听证会情绪很激动,听证会成了对生效判决的质疑、对抗会,可能影响本案的公正审理。

被告省政府辩称:根据(2018)鲁01行初808号行政判决,案件重新审理。被告于2018年12月27日重新作出230号再驳复议决定,程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。

第三人泰安市人民政府述称:一、徐熙萍作为公司监事,以公司的名义提出本案申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例关于申请人的规定,其复议申请应当被驳回。二、原告的复议请求为责令泰安市人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目,该请求中提到的“组织实施片区改造项目”可能涉及的行政行为复杂,根据土地的性质,既可能涉及集体土地征收,也可能有国有土地上的房屋征收,房屋拆迁、土地收回(收储),土地出让以及环评、消防、交通等专项审查,因此,“组织实施片区改造项目”,并不是行政复议法所规定的具体行政行为,原告的行政复议申请没有具体的行政复议请求和理由,也不属于行政复议范围。三、请求泰安市人民政府履行法定职责的依据不足。1、原告与泰安市粮库、泰山面粉有限责任公司鉴定的《合作开发协议》及《合作开发补充协议》是平等主体之间的民事协议,与泰安市人民政府没有任何关联性,市政府不承担合同约定的任何具体义务。双方企业在合同中约定了“定向摘牌的优惠政策”,显然不符合《招投标法》和有关规划建设的政策。2、原告与泰安市泰山区财源街道办事处签订的《招商引资合同书》,签订时间为2013年12月1日,根据相关法律规定和司法实践,2015年5月1日之前签订的此类协议应当作为民事协议处理。况且协议签订的主体也并非泰安市人民政府,泰安市人民政府不承担合同任何具体义务。3、泰山区人民政府的呈报件泰山政发(2014)55号文,只是就涉案地块拟进行招商,按照片区改造引入社会资本参与土地储备。泰安市人民政府有关领导的批示,也只是“同意按片区改造相关政策程序推进”,都不是针对特定公民、法人或者其他组织作出的具体行政行为。4、按照泰安市人民政府出台的[2012]131号文件的规定,城中村改造开发的实施主体是泰山区人民政府,而非泰安市人民政府。另需说明的是,为妥善解决遗留问题,泰安市人民政府将责成有关部门依法依规对涉案地块进行改造,以尽快解决搬迁住户的回迁安置和驻地企业遇到的困难。

综上徐熙萍不具备行政复议申请人资格,提出的事项不属于行政复议范围,原告申请泰安市人民政府履行组织实施涉案地块片区改造法定职责的依据不足,泰安市人民政府于其上去履行的职责无关。请求依法驳回原告的诉讼请求。

经审理查明:2013年12月1日,原告与泰安市泰山区财源街道办事处签订《招商引资合同书》,合同约定的主要事项有:“由原告建设明智时代广场项目;原告在合同签订之日起十日内须与泰安市粮库和泰山面粉有限公司签订合作协议,预付部分拆迁款项;原告享受泰政发(2008)31号文与泰政发(2012)31号文规定的优惠政策;泰山区财源街道办事处协助原告办理本项目的批准文件和相关手续;泰山区财源街道办事处协助原告在国土部门完成用地出让程序并办理好建设用地批准书;泰山区财源街道办事处协调处理好项目建设过程中所涉民事纠纷及其他相关问题;泰山区财源街道办事处提供良好的投资环境和服务,并落实好泰安市关于片区改造相关规定的各项优惠政策。”2013年12月2日,原告分别与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订了《合作开发协议》。协议约定,面粉有限公司和泰安市粮库分别以其所占土地向政府相关部门申请收储作为双方合作开发的首要合作条件为原告通过招拍挂等程序取得该宗土地房地产开发使用权提供唯一的商业机会和前提条件。原告向政府及相关部门争取“定向摘牌”优惠政策,“确保能够达到该宗土地的定向摘牌要求”。原告取得该宗土地的定向摘牌优惠政策(比如政府的批文、纪要、合作协议)经面粉公司、粮库确认后,由面粉公司、粮库向土地收储部门提出收储申请,由原告按照法律程序通过土地招拍挂程序取得国有土地建设使用权。双方还约定了利益分配、职工住房回迁安置面积比例、违约责任等,约定2017年6月30日前完成就地回迁安置。双方另约定,原告在签约后三日内缴纳合作保证金五百万元,面粉公司、粮库在将地上房屋腾空后5个工作日内,原告支付第二期保证金五百万元。“至2014年7月,102户职工搬迁工作已基本完成,库区租赁门店已全部腾空,原告已支付保证金2080万元”。原告没有争取到“定向摘牌”优惠政策,明智时代广场项目没有进展。

2014年7月17日,泰山区人民政府向泰安市人民政府呈报《关于泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造有关土地手续问题的请示》(泰山政发(2014)55号),泰山区人民政府拟对涉案地块进行招商,按照小片区改造进行建设,请泰安市人民政府同意该地块的片区改造引入社会资本参与储备。同年9月2号,泰安市人民政府相关负责人在请示件上批示:“同意按片区改造相关政策程序推进。”同年9月15日,受分管副市长委托,泰安市人民政府副秘书长召集市财政局、市国土局、市粮食局、泰山区人民政府、财源街道办事处、市粮库和泰山面粉有限公司等单位召开协调会,形成一致意见,同意泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块连片开发改造,由泰山区组织实施,泰山区负责该地块居民的回迁安置及企业厂房等设施补偿,所需费用经泰山区财政部门评审后列入土地储备成本,根据片区改造政策,该片区土地储备出让手续由泰山区人民政府组织实施。

2015年6月17日,泰安市粮食局以2015第5号呈阅件请示泰安市人民政府相关负责人,该《请示》载明:“至2014年7月,102户职工搬迁工作已基本完成,库区租赁门店已全部腾空,原告已支付保证金2080万元。但由于形势变化和政策调整等因素,至2014年底,原告没有争取到承诺的优惠政策。……,目前已搬出在外租住的100余户职工人心浮动、情绪不稳,上访苗头明显,开发陷入极度困难境地。建议涉案地块按照片区改造政策引入社会资本参与建设,开发执行《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》(泰政发[2012]31号),并成立指挥部。”泰安市人民政府相关负责人批示:“该项目涉及老企业一百多户职工安置问题,不宜久拖。请粮食局负责做好项目的牵头协调,特别融资与职工工作。国土、规划、财政等相关部门配合做好相关工作请秘书长督导。”同年9月23日,原告与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订了《合作开发补充协议》,约定了职工回迁安置及开发用地相关的溢价等内容。

原告认为泰山区人民政府和泰安市人民政府一直没有组织实施涉案项目,于2018年5月11日以泰山区人民政府和泰安市人民政府为被申请人向被告省政府提出行政复议申请,请求责令泰山区人民政府和泰安市人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目;请求泰山区人民政府和泰安市人民政府赔偿损失8656341.6元。2018年7月26日,省政府作出230号复议决定,认为泰安市人民政府作为本案的被申请人不适格;泰安明智公司的复议请求为责令泰安市人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目,该请求中提到的“组织实施片区改造项目”可能涉及的行政行为复杂,根据土地的性质,既可能涉及集体土地征收,也可能有国有土地上的房屋征收,房屋拆迁、土地收回(收储),土地出让以及环评、消防、交通等专项审查,因此,“组织实施片区改造项目”,并不是行政复议法所规定的具体行政行为,原告的行政复议申请没有具体的行政复议请求和理由,也不属于行政复议范围。原告对230号复议决定不服,诉至本院。本院经审理作出(2018)鲁01行初808号行政判决,撤销省政府作出的230号复议决定,判令其重新作出行政复议决定。主要理由为:一、根据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条的规定,徐熙萍具有以公司的名义提起行政复议的资格和权利。二、原告、泰安市人民政府是适格的行政复议申请人和被申请人。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行职责和义务,应以行政机关负有相应的职责和义务为前提。该职责和义务可以来自于法律、法规、规章的规定,也可以来自于行政机关的承诺,还可以来自于工作的合理需要。无论基于对原告信赖利益的保护,还是对已搬迁职工权益的保障,都需要泰安市人民政府予以行政推动。三、原告提出的行政复议请求明确、具体,属于行政复议范围。

被告省政府2018年12月27日重新作出230号再驳复议决定,认为,涉案项目改造实施主体系泰山区人民政府,泰安市人民政府不符合《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项的规定,驳回原告的行政复议申请。原告不服,再次提起诉讼,形成本诉。

本次庭审中,原被告双方均坚持原审时的证据及辩论意见。

本院认为:人民法院生效判决具有法定拘束力。本院(2018)鲁01行初808号生效行政判决已经明确,本案属于行政复议的受案范围,原告及泰安市人民政府均是适格的行政复议申请人和被申请人,泰安市人民政府负有相应的职责,判决撤销被告作出的230号复议决定,判令被告重新作出行政复议决定。被告收到(2018)鲁01行初808号行政判决后,未在法定期限内提起上诉。在该判决已经生效的情况下,以泰安市人民政府不负有《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项规定的法定职责为由,重新作出230号再驳复议决定,违反了《行政诉讼法》第七十一条的规定。

综上,依据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第九十条第三款之规定,判决如下:

一、撤销被告山东省人民政府做出的鲁政复再驳字[2018]230号《驳回行政复议申请决定书》。

二、被告山东省人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。

一审案件受理费50元,由被告山东省人民政府负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于山东省高级人民法院。

 

审判长  张启胜

审判员  曹磊

人民陪审员  许文亚

二0一九年五月二十一日

书记员  高岚

 

山东省济南市中级人民法院

行政判决书

(2018)鲁01行初808号

原告泰安明智置业有限公司,住所地泰安市。

法定代表人李强,董事兼经理。

监事徐熙萍,男,1953年10月13日出生,X族,泰安明智置业有限公司股东,住泰安市。

委托代理人袁裕来,浙江之星律师事务所律师。

委托代理人冯英飞,浙江之星律师事务所律师。

被告山东省人民政府,住所地济南市。

法定代表人龚正,省长。

委托代理人董君,山东省人民政府工作人员。

原告泰安明智置业有限公司(以下简称泰安明智公司)不服被告山东省人民政府(以下简称省政府)作出的行政复议决定,于2018年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后,依法向被告省政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年9月18日公开开庭审理了本案。原告泰安明智公司的委托代理人袁裕来,被告省政府的委托代理人董君,到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告省政府于2018年7月26日作出鲁政复驳字[2018]230号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称230号复议决定),主要内容为:1、泰安明智公司的法定代表人虽不同意提起本案行政复议申请(行政复议申请书未加盖泰安明智置业有限公司的公章),但徐熙萍作为泰安明智公司的股东兼监事认为他人(执行职务行为时的董事、监事、高级管理人员除外)侵犯公司合法权益,给公司造成损失,以泰安明智公司的名义提起行政复议符合规定,即徐熙萍有以公司的名义提起行政复议的资格和权利;2、泰安明智公司是与泰山区财源街道办事处签订的《招商引资合同》、与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订的《合作开发协议》《合作开发补充协议》,泰安市人民政府不是订立上述合同和协议的一方当事人,其不受合同和协议中所约定权利和义务的约束。同时,泰山政发(2014)55号请示件、泰安市粮食局的呈阅件以及泰安市人民政府分管负责人的批示,属于行政机关内部之间的行文,其效力没有外化及于行政机关之外的其他人,当然也不是对行政机关之外其他人的行政承诺。另外,涉及是否进行片区改造,何时进行片区改造以及片区改造的主体是谁等问题,泰安市人民政府作为一级政府有根据本市实际情况作出决定的自由裁量权,且法律法规对此也无强制性规定。没有证据证明泰安市人民政府的某一具体行政行为或不作为侵害了泰安明智公司的合法权益。因此,泰安明智公司、泰安市人民政府作为本案的申请人、被申请人均不适格;3、泰安明智公司的复议请求为责令泰安市人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目,该请求中提到的“组织实施片区改造项目”可能涉及的行政行为复杂,根据土地的性质,既可能涉及集体土地征收,也可能有国有土地上的房屋征收,房屋拆迁、土地收回(收储),土地出让以及环评、消防、交通等专项审查,因此,“组织实施片区改造项目”,并不是行政复议法所规定的具体行政行为,原告的行政复议申请没有具体的行政复议请求和理由,也不属于行政复议范围。综上所述,申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(一)项、第(三)项、第(五)项的规定,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定,决定驳回申请人的行政复议申请。

原告泰安明智公司诉称,230号复议决定认定事实不清、适用法律错误。一、遗漏了当事人。原告在行政复议申请书所列被申请人有两个,即泰安市人民政府和泰山区人民政府,也就是说原告申请行政复议的是原告和泰安市人民政府、泰山区人民政府之间的行政争议,但是230号复议决定只列了一个被申请人即泰安市人民政府,而且从230号复议决定内容来看,不是因为疏忽漏列。原告认为,被告既然已经受理原告的行政复议申请,就应该对原告提出的行政争议案进行审理并作出决定。其中的道理和行政诉讼是一样的,行政复议本来就是一种准司法程序。参照《行政诉讼法》第八十九条第一款第(四)项规定的精神,应该撤销行政复议决定,判令其重新作出行政复议决定。二、230号复议决定认定原告不是适格的行政复议申请人、泰安市人民政府不是适格的被申请人,理由不能成立。230号复议决定称:“在本案中,泰安明智置业有限公司是泰山区财源街道办事处签订的《招商引资合同》,与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订的《合作开发协议》《合作开发补充协议》,泰安市人民政府不是订立上述合同和协议的一方当事人,其不受合同和协议中所约定权利和义务的约束。同时,泰山政发(2014)55号请示件、泰安市粮食局的呈阅件以及泰安市人民政府分管负责人的批示,属于行政机关之间的行文,其效力没有外化及于行政机关之外的其他人,当然也不是对行政机关之外其他人的行政承诺。另外,涉及是否进行片区改造,何时进行片区改造以及片区改造的主体是谁等问题,泰安市人民政府作为一级政府有根据本市实际情况作出决定的自由裁量权,且法律法规对此也无强制性规定。没有证据证明泰安市人民政府的某一具体行政行为作为或者不作为侵害了泰安明智置业有限公司的合法权益。因此,泰安明智置业有限公司、泰安市人民政府作为本案的申请人、被申请人均不适格”。这一理由,不仅不能成立,而且极不负责。首先,行政一体化原则是依法行政的最基本原则,所有的政府机关都是代表国家行使职权,相互之间是一体而非各自分立的。这一点,在本案更加明确,泰山区财源街道办事处和原告签订的《招商引资合同》,是为了贯彻落实泰安市人民政府的招商引资政策,只要合同内容符合泰安市人民政府的招商引资政策和规定,原告又履行了相应的义务,泰安市人民政府和泰山区人民政府就应该批准并组织实施。由原告与泰山面粉有限公司、泰安市粮库合作开发涉案项目符合法律规定,符合泰安市人民政府的招商引资政策和规定,且原告已经履行了相应的义务,泰山区人民政府、泰安市人民政府都经过了审查,泰安市人民政府相关负责人也作出了批示。这一点,230号复议决定也予以了认定。而且,结合本案的实际情况,泰山政发(2014)55号呈报件、泰安市粮食局2015第5号呈阅件实际上都明确了合作开发主体是原告。尤其,后者更有明确记载。这种情况下,230号复议决定认定泰安市人民政府对是否进行片区改造、何时进行片区改造以及片区改造的主体是谁仍然有自由裁量权,显然是错误的,而且极不负责,丧失了政府最基本的诚信。原告因为和其他主体合作开发涉案项目的合法权益受到了侵犯提出行政复议申请,具备行政复议主体资格是显而易见的。又,正如上文所述,由于《山东省泰安市人民政府关于加快泰城城中村改造的补充意见》(泰政发(2008)31号)和《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》(泰政发(2012)31号)都明确规定,城市片区开发建设实施主体是泰山区人民政府,但必须经过泰安市人民政府批准。结合本案实际,泰山区人民政府和泰安市人民政府批准已经没有自由裁量的余地,依法必须组织实施涉案项目,因此两者系适格的被申请人。三、原告的行政复议请求,符合法律规定。230号复议决定称,原告的复议请求提到的“组织实施片区改造项目”,可能涉及的行政行为复杂,根据土地的性质,既可能涉及到集体土地征收,也可能有国有土地的房屋征收,房屋拆迁、土地收回,土地出让以及环评、消防、交通等专项审查,因此并不是行政复议法规定的具体行政行为,不属于行政复议范围。这一理由,同样不能成立。首先,原告是以泰山区人民政府、泰安市人民政府不履行法定职责为由提出复议申请,《行政复议法》和《行政复议法实施条例》都没有规定当事人只能申请复议机关责令其作出一个行政行为,也没有规定复议机关只能责令被申请人作出一个行政行为。履行法定职责是单独一个机关实施一个行政行为可以完成,还是几个行政行为才能完成,或者是否需要职能部门共同完成,应根据法律规定和案件情况来决定。相应地,对于当事人的行政复议请求如何确定,也应根据法律规定和案件情况来决定。其次,本案中泰山区人民政府、泰安市粮食局的请示、泰安市人民政府相关负责人的批示,给原告形成了信赖利益,原告据此对自己的行为和财产作出了相应的安排,批示就成了政府必须履行的职责,怎样批示的就应该怎么履行,原告有权按照批示内容提出行政复议申请,请求被告责令其履行。如果按照被告对于行政复议范围的上述限定,人民政府作出的承诺或者签订的招商引资等行政协议,当事人恐怕也不能提出行政复议申请或者行政诉讼了,因为其中的很多内容也必须由人民政府的职能部门履行。事实上,人民政府承担的法定职责,大部分必须由其职能部门履行是必然的。综上,特提起诉讼。诉讼请求:撤销省政府作出的230号复议决定,判令其重新作出行政复议决定。

原告向本院提供的证据如下:1、企业信息公示报告,身份证。证明原告进行了工商登记,徐熙萍既是股东也是监事,有权以公司的名义提起诉讼;2、230号复议决定、行政复议申请书及行政复议证据清单;3、《招商引资合同书》;4、《合作开发协议》两份;5、泰山政发(2014)55号《泰安市泰山区人民政府关于泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造有关土地手续问题的请示》;6、泰粮函发(2015)11号《关于成立重点工作指挥部的通知》;7、呈阅件(2015第5号)《关于对泰安市粮库老库区实施片区开发建设的请示》;8、《合作开发补充协议》;9、催交第三期保证金的通知;10、财源街道办事处《不予受理告知书》及送达回证;11、国家信访局告知;12、要求赔偿损失的内容(公司财务状况说明)。

被告省政府答辩称,一、省政府作出230号复议决定程序合法。原告以泰安市人民政府为被申请人提出行政复议申请,行政复议请求为:责令被申请人限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目;责令被申请人赔偿损失8656341.6元。省政府于2018年5月18日收到该申请,因申请材料不全经补正后,2018年5月29日依法予以受理。2018年7月26日,省政府作出230号复议决定,程序合法。二、省政府作出的230号复议决定认定事实清楚,证据确凿,内容适当。泰安明智公司的法定代表人虽不同意提起本案行政复议申请,但徐熙萍作为泰安明智公司的股东兼监事,认为他人侵犯公司合法权益,给公司造成损失,以泰安明智公司的名义提起行政复议符合规定,即徐熙萍有以公司的名义提起行政复议的资格和权利;泰安明智公司是与泰山区财源街道办事处签订的《招商引资合同》、与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订的《合作开发协议》《合作开发补充协议》,泰安市人民政府不是订立上述合同和协议的一方当事人,其不受合同和协议中所约定权利和义务的约束。同时,泰山政发(2014)55号请示件、泰安市粮食局的呈阅件以及泰安市人民政府分管负责人的批示,属于行政机关内部之间的行文,其效力没有外化及于行政机关之外的其他人,当然也不是对行政机关之外其他人的行政承诺。另外,涉及是否进行片区改造,何时进行片区改造以及片区改造的主体是谁等问题,泰安市人民政府作为一级政府有根据本市实际情况作出决定的自由裁量权,且法律法规对此也无强制性规定。没有证据证明泰安市人民政府的某一具体行政行为或不作为侵害了泰安明智公司的合法权益。因此,泰安明智公司、泰安市人民政府作为本案的申请人、被申请人均不适格;泰安明智公司的复议请求为责令泰安市人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目,该请求中提到的“组织实施片区改造项目”可能涉及的行政行为复杂,根据土地的性质,既可能涉及集体土地征收,也可能有国有土地上的房屋征收,房屋拆迁、土地收回(收储),土地出让以及环评、消防、交通等专项审查,因此,“组织实施片区改造项目”,并不是行政复议法所规定的具体行政行为,原告的行政复议申请没有具体的行政复议请求和理由,也不属于行政复议范围。三、省政府作出的230号复议决定适用依据正确。适用依据为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(一)项、第(三)项、第(五)项、第四十八条第一款第(二)项。综上,省政府作出的230号复议决定认定事实清楚、证据确凿、内容适当,程序合法,适用法律正确,请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告省政府提供了如下证据、依据:1、行政复议申请书及邮寄单。证明2018年5月18日省政府收到原告的复议申请;2、鲁政复办补字(2018)74号《补正行政复议申请通知书》及邮寄单。证明2018年5月22日省政府通知原告补正;3、行政复议申请补正通知答复及邮寄单。证明2018年5月29日省政府收到原告的补正材料;4、鲁政复办受字(2018)230号《行政复议受理通知书》及邮寄单。证明2018年5月31日省政府受理了原告的复议申请;5、鲁政复办答字(2018)230号《提出行政复议答复通知书》及邮寄单、《行政复议答复意见》及邮寄单。证明泰安市人民政府按要求提交答复;6、230号复议决定及邮寄单。证明2018点7月26日省政府作出复议决定并邮寄送达原告;7、《招商引资合同书》;8、《合作开发协议》两份;9、泰山政发(2014)55号《泰安市泰山区人民政府关于泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造有关土地手续问题的请示》;10、呈阅件(2015第5号)《关于对泰安市粮库老库区实施片区开发建设的请示》;11、《合作开发补充协议》。依据:《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(一)项、第(三)项、第(五)项、第四十八条第一款第(二)项。

经庭审质证,被告对原告的1-9号证据无异议,对10-12号证据的关联性不予认可。原告对被告证据的真实性、合法性和关联性无异议,但不能证明230号复议决定的合法性。

本院对以上证据认证如下:原告提交的10、11号证据与本案待证事实不具有关联性,不予采信。原告提交的其余证据及被告提交的证据客观真实,来源合法,与待证事实相关联,本院依法予以认定。

经审理查明,2013年12月1日,原告与泰安市泰山区财源街道办事处签订《招商引资合同书》,合同约定的主要事项有:“由原告建设明智时代广场项目;原告在合同签订之日起十日内须与泰安市粮库和泰山面粉有限公司签订合作协议,预付部分拆迁款项;原告享受泰政发(2008)31号文与泰政发(2012)31号文规定的优惠政策;泰山区财源街道办事处协助原告办理本项目的批准文件和相关手续;泰山区财源街道办事处协助原告在国土部门完成用地出让程序并办理好建设用地批准书;泰山区财源街道办事处协调处理好项目建设过程中所涉民事纠纷及其他相关问题;泰山区财源街道办事处提供良好的投资环境和服务,并落实好泰安市关于片区改造相关规定的各项优惠政策。”2013年12月2日,原告分别与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订了《合作开发协议》,协议约定,2017年6月30日前完成就地回迁安置。

2014年7月17日,泰山区人民政府向泰安市人民政府呈报《关于泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造有关土地手续问题的请示》(泰山政发(2014)55号),泰山区人民政府拟对涉案地块进行招商,按照小片区改造进行建设,请泰安市人民政府同意该地块的片区改造引入社会资本参与储备。同年9月2号,泰安市人民政府相关负责人在请示件上批示:“同意按片区改造相关政策程序推进。”同年9月15日,受分管副市长委托,泰安市人民政府副秘书长召集市财政局、市国土局、市粮食局、泰山区人民政府、财源街道办事处、市粮库和泰山面粉有限公司等单位召开协调会,形成一致意见,同意泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块连片开发改造,由泰山区组织实施,泰山区负责该地块居民的回迁安置及企业厂房等设施补偿,所需费用经泰山区财审部门评审后列入土地储备成本,根据片区改造政策,该片区土地储备出让手续由泰山区人民政府组织实施。

2015年6月17日,泰安市粮食局以2015第5号呈阅件请示泰安市人民政府相关负责人,该《请示》载明:“至2014年7月,102户职工搬迁工作已基本完成,库区租赁门店已全部腾空,原告已支付保证金2080万元。但由于形势变化和政策调整等因素,至2014年底,原告没有争取到承诺的优惠政策。……,目前已搬出在外租住的100余户职工人心浮动、情绪不稳,上访苗头明显,开发陷入极度困难境地。建议涉案地块按照片区改造政策引入社会资本参与建设,开发执行《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》(泰政发(2012)31号),并成立指挥部。”泰安市人民政府相关负责人批示:“该项目涉及老企业一百多户职工安置问题,不宜久拖。请粮食局负责做好项目的牵头协调,特别融资与职工工作。国土、规划、财政等相关部门配合做好相关工作。请秘书长督导。”同年9月23日,原告与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订了《合作开发补充协议》,约定了职工回迁安置及开发用地相关的溢价等内容。

原告认为泰山区人民政府和泰安市人民政府一直没有组织实施涉案项目,于2018年5月11日以泰山区人民政府和泰安市人民政府为被申请人向被告省政府提出行政复议申请,请求责令泰山区人民政府和泰安市人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目;请求泰山区人民政府和泰安市人民政府赔偿损失8656341.6元。被告省政府于2018年5月18日收到该申请,因申请材料不全经补正后,2018年5月31日依法予以受理。2018年7月26日,省政府作出230号复议决定。原告对230号复议决定不服,诉至本院。诉讼请求:撤销省政府作出的230号复议决定,判令其重新作出行政复议决定。

另查明,2012年7月16日,泰安市人民政府作出泰政发(2012)31号《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》。该《意见》的主要内容有:“实施城市片区开发建设基本原则是政府主导、市场运作;统一规划、成片开发;以人为本、优化功能。城市片区开发建设实行‘统一领导、分片实施’的领导指挥体制,市城市建设招商引资和重点项目建设指挥部统一领导、指挥城市片区开发建设工作。城市片区开发实施主体可以是市或区政府部门,也可以是政府投融资平台,还可以是企业或财团。实施主体在城市片区开发建设指挥部指挥下,负责组织实施片区开发建设工作。……城市片区开发建设是一项涉及面广、政策性强、情况复杂的社会系统工程,市城市建设招商引资和重点项目建设指挥部要切实加强领导,强化行政推动,指挥、调度、推进片区开发和重点项目建设。……。”

本院认为:

一、关于徐熙萍是否具有以公司的名义提起行政复议的资格和权利问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”《中华人民共和国公司法》第一百五十一条规定:“董事、高级管理人员有本法第一百四十九条规定的情形的,有限责任公司的股东、股份有限公司连续一百八十日以上单独或者合计持有公司百分之一以上股份的股东,可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提起诉讼;监事有本法第一百四十九条规定的情形的,前述股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提起诉讼。监事会、不设监事会的有限责任公司的监事,或者董事会、执行董事会收到前款规定的股东书面请求后拒绝提起诉讼,或者自收到请求之日起三十日内未提起诉讼,或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的,前款规定的股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。他人侵犯公司合理权益,给公司造成损失的,本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼。”泰安明智公司的法定代表人不同意提起本案行政复议申请,徐熙萍作为泰安明智公司的股东兼监事认为他人侵犯公司合法权益,给公司造成损失,以泰安明智公司的名义提起行政复议符合上述规定,即徐熙萍有以公司的名义提起行政复议的资格和权利。230号复议决定对此问题认定正确。

二、关于230号复议决定是否遗漏复议被申请人问题。原告在行政复议申请书所列被申请人有两个,即泰安市人民政府和泰山区人民政府,从原告的复议申请书的内容看,原告认为复议事项系原告和泰安市人民政府、泰山区人民政府之间共同的行政争议,但230号复议决定只列了一个被申请人即泰安市人民政府,对被申请人泰山区人民政府既未作出程序性处理,也未作出实体性决定,属于遗漏复议被申请人,行政程序不当。

三、关于原告、泰安市人民政府作为行政复议申请人、被申请人是否适格问题。公民、法人或者其他组织要求行政机关履行职责和义务,应以行政机关负有相应的职责和义务为前提。该职责和义务可以来自于法律、法规、规章的规定,也可以来自于行政机关的承诺,还可以来自于工作的合理需要。本案中,原告根据泰安市人民政府的招商引资政策,自筹资金对泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块连片开发改造,与泰山区财源街道办事处签订了《招商引资合同》。由此可见,原告作为街道办事处招商引资邀请的外来投资企业,本着为当地城市建设作贡献、互利共赢的目的而来,其在和当地街道办事处签订合同并已支付2080万元保证金、涉案地块职工搬迁工作已基本完成的情况下,有理由认为当地政府已经允诺其公司在约定区域内实施片区开发建设行为。这是原告基于法的安定性原则,信赖行政行为不会变动,而对自己的经营作出安排和对财产进行处分,是信赖行政行为的表现。行政机关破坏这种信赖,就是对政府公信力的损害,就是对营造良好法治投资环境的破坏。因此,被告在行政复议过程中,应当从维护政府公信力角度,充分考虑原告的合理诉求,维护其正当的信赖利益。本案中,原告虽然是与泰山区财源街道办事处签订的《招商引资合同》、与泰山面粉有限公司和泰安市粮库签订的《合作开发协议》《合作开发补充协议》,泰安市人民政府不是订立上述合同和协议的一方当事人,但正如泰安市人民政府作出的泰政发(2012)31号《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》所言:“城市片区开发建设是一项涉及面广、政策性强、情况复杂的社会系统工程,市城市建设招商引资和重点项目建设指挥部要切实加强领导,强化行政推动,指挥、调度、推进片区开发和重点项目建设。”仅凭借泰山区财源街道办事处一己之力无法完成《招商引资合同》的约定内容,在该合同履行期间,泰山区人民政府、泰安市粮食局为推动项目的实施,也分别向泰安市人民政府提出请示,泰安市人民政府相关负责人也作出批示并为此召开会议,但尽管如此,正如原告所称,自2015年10月至原告2018年5月提起行政复议,涉案项目未有实质进展,泰安市粮食局也早在2015第5号呈阅件中就已报告“目前已搬出在外租住的100余户职工人心浮动、情绪不稳,上访苗头明显,开发陷入极度困难境地。”因此,无论基于对原告信赖利益的保护,还是对已搬迁职工权益的保障,都需要泰安市人民政府予以行政推动。故,原告、泰安市人民政府作为行政复议申请人、被申请人适格。230号复议决定认定原告、泰安市人民政府作为行政复议的申请人、被申请人均不适格欠当。

四、关于原告提出的行政复议请求是否具体问题。任何一个行政复议,都应当有明确的复议请求,这不仅是复议的具体内容,是申请人的权利主张,同时也构成复议机关审查的对象,有具体的复议请求和理由系申请人提起复议应当符合的条件之一。本案中,原告的复议请求为责令泰安市人民政府、泰山区人民政府限期按片区改造相关规定组织实施泰安市粮库和泰山面粉有限公司地块片区改造项目,并赔偿损失8656341.6元。一般而言,该请求中提到的“组织实施片区改造项目”可能涉及的行政行为复杂,既可能涉及集体土地征收,也可能有国有土地上的房屋征收,房屋拆迁、土地收回(收储),土地出让以及环评、消防、交通等专项审查,但结合本案情况,涉案地块土地性质明确,职工搬迁工作已基本完成,库区租赁门店已全部腾空,只是由于形势变化和政策调整等因素,原告没有争取到承诺的优惠政策。原告的复议请求,其实质就是请求泰安市人民政府和泰山区人民政府履行泰政发(2012)31号《泰安市人民政府关于实施城市片区开发建设的意见》所规定的具体职责和义务,其复议请求明确、具体,应属于行政复议范围。

另外,本院建议,行政复议作为准司法程序,在作出决定时,可根据实际情况灵活地作出责令被申请人采取补救措施等决定,既为原告的合法权益提供保障,也为被申请人解决问题留出灵活处理纠纷的空间,为双方的继续合作创造有利条件。

综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第(三)项之规定,判决如下:

一、撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复驳字[2018]230号《驳回行政复议申请决定书》;

二、责令被告山东省人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。

案件受理费50元,由被告山东省人民政府负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于山东省高级人民法院。

审判长      孙继发

人民陪审员王元华

人民陪审员张秀梅

二〇一八年十月三十日

书记员李雪珂

话题:



0

推荐

袁裕来

袁裕来

1714篇文章 2小时前更新

1966年4月出生,浙江奉化人。 1989年浙江大学毕业,工学士。 中华全国律师协会行政法专业委员会副主任。专业代理行政案件。浙江之星律师事务所主任。 著作: 《特别代理民告官手记Ⅰ》(2003年8月); 《特别代理民告官手记Ⅱ》(2004年7月); 《特别代理民告官手记III》(2006年1月); 《对<行政诉讼法修改建议稿>若干条款的质疑》(2006年12月); 《特别代理民告官手记IV》(2008年4月); 《特别代理民告官手记V》(2009年1月); 《特别代理民告官手记VI》(2010年1月); 《特别代理民告官手记VII》(2011年3月); 《特别代理民告官手记VIII》(2013年3月)。

文章