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辽宁高院案例:周宗潜胜诉大连市人民政府不履行行政复议法定职责案

辽宁省高级人民法院

行政判决书

(2019)辽行终51号

【裁判摘要】

在申请人与复议机关针对是否应当补充提供证明材料存有争议的情况下,复议机关不能再作视为放弃行政复议申请的处理,即使复议机关认定申请人的行政复议申请不符合法定条件,也应当依法作出不予受理行政复议申请决定。

【裁判文书】

上诉人(一审原告)周宗潜,男,1969年11月21日出生,汉族,住址大连市旅顺口区双岛湾街道大甸子村。

委托代理人袁裕来,浙江之星律师事务所律师

委托代理人冯英飞,浙江之星律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)大连市人民政府,住所地大连市西岗区人民广场1号。

法定代表人谭成旭,该市政府市长

委托代理人慈元相,大连市司法局工作人员

委托代理人董云非,辽宁本道律师事务所律师

上诉人周宗潜因诉大连市人民政府(以下简称大连市政府)履行行政复议职责一案,不服大连市中级人民法院(2017)辽02行初180号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案,并于2019年3月14日组织双方当事人进行询问。上诉人周宗潜的委托代理人袁裕来,被上诉人大连市政府的委托代理人慈元相、董云非到庭参加询问。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明,周宗潜是大连市旅顺口区双岛湾街道大甸子村水域滩涂养殖户,因大连市旅顺口区政府清理海域未进行动迁补偿,周宗潜于2017年6月30日向大连市政府邮寄行政复议申请书及相关证据材料,请求大连市政府责令旅顺口区政府限期对其位于旅顺口区双岛湾街道大甸子村的养殖海域进行清理补偿。大连市政府于2017年7月3日收到行政复议申请材料,并于7月6日作出《补正行政复议申请通知书》,要求周宗潜根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第二十一条第(一)项的规定,提供曾经向旅顺口区政府提出要求履行清理补偿职责的证明材料。2017年7月11日,周宗潜邮寄书面材料回复称,因本案是被申请人依职权主动作出了清理决定,故其应当主动履行自己作出的行政决定,无需申请人另行提出申请,不适用《行政复议法实施条例》第二十一条第(一)项的规定。大连市政府收到周宗潜的回复后,认为周宗潜无正当理由逾期不补正,依法视为放弃行政复议申请,故至周宗潜提起本案诉讼时未作出行政复议决定。

一审法院认为,本案中双方当事人对于职权依据、案件事实等均无异议,故争议焦点为大连市政府在行政复议程序中通知周宗潜补正证明材料而周宗潜认为不需补正并书面答复的情况下,大连市政府以放弃行政复议申请为由对周宗潜的行政复议申请未作出行政行为是否具有合法性。《行政复议法实施条例》第二十一条规定,有下列情形之一的,申请人应当提供证明材料:(一)认为被申请人不履行法定职责的,提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。该条并未区分依职权履行和依申请履行的不同情形。第二十九条规定,行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的,行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的,视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中,周宗潜向大连市政府提出行政复议申请,请求其责令旅顺口区政府限期对周宗潜位于旅顺口区双岛湾街道大甸子村的养殖海域进行清理补偿,即周宗潜认为旅顺口区政府不履行清理补偿的法定职责,向大连市政府申请行政复议。鉴于周宗潜在申请材料中没有提供旅顺口区政府未履行清理补偿职责的相关材料,大连市政府依据《行政复议法实施条例》第二十一条第(一)项的规定,要求周宗潜提供能够认定旅顺口区政府未履行清理补偿法定职责这一事实的证明材料,与周宗潜主张的旅顺口区政府在清理补偿程序中应依职权主动履责不是一个证明事项,周宗潜应当依照补正通知的要求完善相关材料以便推进行政复议程序,其虽然以书面形式回复,但未提交大连市政府要求补正的实体问题的证明材料或者陈述未能提交证明材料的正当理由,而是认为旅顺口区政府应当主动履行补偿职责而无需申请人另行提出申请,不适用《行政复议法实施条例》第二十条第(一)项的规定,故大连市政府自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知周宗潜补正,符合法律规定,程序合法。周宗潜无正当理由逾期不补正,依法视为放弃行政复议申请,应当承担相应法律后果。周宗潜认为大连市政府不履行行政复议法定职责的理由不成立,不予支持。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回周宗潜的诉讼请求,案件受理费50元,由周宗潜负担。

上诉人周宗潜上诉称,上诉人的书面回复符合法律规定和本案的实际情况,被上诉人应该受理上诉人的行政复议申请并在法定期限内作出行政复议决定,其未在法定期限内作出行政复议决定属于未依法履行行政复议的法定职责。退一步说,即使被上诉人在收到上诉人的回复后仍然认为行政复议申请不符合法定条件,也应当作出不予受理行政复议申请决定,不应视为上诉人放弃行政复议申请而不作出任何书面决定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款明确规定,被告应当依职权主动履行法定职责的,原告无需提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。综上,一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误,请求二审法院撤销一审判决,判令被上诉人限期对上诉人的行政复议申请作出行政复议决定。

被上诉人大连市政府答辩称,根据《行政复议法实施条例》第二十一条第(一)项的规定,作为履行职责的案件,上诉人应当提交其申请履行职责而被申请人没有履行职责的证明材料,因上诉人经告知后仍未补正该证明材料,故视为其放弃行政复议申请,复议机关无需作出任何书面决定,一审判决正确,请求二审法院予以维持。

本院经审理查明,双方当事人对一审法院认定事实均无异议,一审法院认定事实正确,本院予以确认。

本院认为,本案的焦点问题是大连市政府视为周宗潜放弃行政复议申请,未作出任何书面决定是否符合法律规定。《行政复议法实施条例》第二十一条第(一)项、第二十九条规定,申请人认为被申请人不履行法定职责的,应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的,行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的,视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。本案中,周宗潜向大连市政府邮寄行政复议申请书的同时,还邮寄了周宗潜的身份证复印件,旅顺口区政府作出的《关于旅顺双岛湾海域清理的通告》,周宗潜持有的《海域使用权证书》、《水域滩涂养殖使用证》复印件,旅政发(2015)4号《旅顺口区政府关于撤销02210137号海域使用证书的决定》、大连市政府大政行复字(2015)23号行政复议决定书的复印件以及专家认定意见、专家组名单、养殖物认定工作现场调查记录表复印件。大连市政府在本院询问程序中自认周宗潜的行政复议申请除了没有提供曾向旅顺口区政府申请履行补偿职责而其未子履行的证据材料外,其他申请条件均符合法律规定。周宗潜提供的《关于旅顺双岛湾海域清理的通告》载明,旅顺口区政府将对原国有盐田南侧海域,东至大坨子山,西至西湖嘴度假村的海域进行清理;清理期限为2014年7月25日至2014年10月25日;自通告发布之日起,拟清理范围内禁止新增任何水产养殖生产项目、停止养殖池清理改造、投放苗放等一切新的养殖生产活动;自通告发布之时起15日内,上述范围的养殖业户携带有效身份证件、海域使用证书到双岛湾街道办事处办理登记,区海洋渔业行政主管部门对登记进行审核,并将各养殖户补偿明细予以公示。该《清理通告》能够证明旅顺口区政府系依职权实施清理海域的行政行为,周宗潜作为清理海域范围内的养殖业户,其要求旅顺口区政府履行的补偿职责显然是旅顺口区政府依职权应当履行的法定职责,而并非依申请履行的法定职责,故旅顺口区政府履行补偿职责并不以原海域使用权人周宗潜先行向其书面申请补偿为前提条件。《行政复议法实施条例》第二十一条第(一)项的规定,仅适用于被申请人依申请履行法定职责的情形,并不适用于被申请人依职权履行法定职责的情形,这是该条法律规定的应有之义。

据此,周宗潜申请行政复议请求大连市政府责令旅顺口区政府依职权履行补偿职责,无需提供其在申请行政复议之前曾经向旅顺口区政府申请履行补偿职责的证明材料,至于旅顺口区政府是否履行了补偿职责亦不应当由周宗潜承担证明责任。大连市政府在行政复议程序中要求周宗潜提供其曾经向旅顺口区政府申请履行补偿职责的证明材料不符合法律规定,周宗潜在补正期限内作出的书面回复理由成立。《行政复议法实施条例》第二十九条规定的视为放弃行政复议申请仅适用于申请人无正当理由逾期不补正的情形,即申请人应当补正、能够补正却拒绝补正的情形。在申请人与复议机关针对是否应当补充提供证明材料存有争议的情况下,复议机关不能再作视为放弃行政复议申请的处理,即使复议机关认定申请人的行政复议申请不符合法定条件,也应当依法作出不予受理行政复议申请决定。大连市政府在周宗潜明确表示其行政复议申请符合法定条件的情况下,视为其放弃行政复议申请,未作出任何书面决定不符合法律规定,依法应予纠正。

综上所述,一审判决认定事实清楚,但适用法律错误,裁判结果不当,依法应予撤销。上诉人周宗潜的上诉理由成立,对其上诉请求本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十二条之规定,判决如下:

一、撤销大连市中级人民法院(2017)辽02行初180号行政判决;

二、责令大连市人民政府在本判决生效之日起五日内受理周宗潜的行政复议申请并在法定期限内依法作出行政复议决定。

一、二审案件受理费共计100元,由被上诉人大连市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  李  蕊

审 判 员  李  明

审 判 员  邢家新

二〇一九年四月二日

法官助理  张馨予

书 记 员  刘  冰



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