【裁判要旨】

《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第十六条规定：“本规定执行中的具体问题，由市房屋土地管理局负责解释。”北京市房地产管理局根据该规定，统一制定了《北京市公有住宅租赁合同》。该合同虽属示范性的合同文本，但实践中北京市各区县房地产管理局、自管房单位、房产经营单位均依据该合同中的相关条款进行公有住宅的管理，已经成为一种惯例。《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定：“租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。”从该条规定的适用情况以及公有房屋承租实践看，公有房屋承租人变更行为涉及原承租人家庭成员的重大居住权益，其实际效果与导致不动产物权变动的行政行为性质类似。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申2591号

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：刘兰香，女，1956年11月19日出生，汉族，住北京市东城区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄潇潇，女，1992年4月15日出生，满族，住北京市东城区。

以上二再审申请人委托诉讼代理人：黄雨海，男，1953年9月6日出生，汉族，住北京市东城区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄雨海，男，1953年9月6日出生，汉族，住北京市东城区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市东城区人民政府。住所地：北京市东城区钱粮胡同*号。

法定代表人：金晖，该区人民政府代区长。

再审申请人刘兰香、黄潇潇、黄雨海（以下简称刘兰香等三人）因诉北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）公房承租人变更行为一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终5169号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

刘兰香等三人起诉称，1972年刘兰香姐弟五人随父母搬到现址居住，房屋承租人是刘兰香之父刘吉会。2002年父母先后去世，只剩其一家居住至今。今年得知居住的楼房搬迁改造，但在办理拆迁手续时才得知此房承租人已经换成了王巍。王巍不符合承租人条件，其也不知情。故诉至法院，请求依法撤销东城区政府职能部门给王巍订立的东城区天坛南里东区2号楼2单元403号的《北京市公有住宅租赁合同》。

北京市第四中级人民法院一审认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在法定期限内提出。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原北京市崇文区房屋土地管理局天坛管理所将北京市东城区天坛南里东区2号楼2单元403号公有住房承租人变更为王巍，系对公有房屋依职权进行管理的行为，不属于涉及不动产案件范围。该行为发生在2002年4月23日，自作出之日起至刘兰香等三人起诉时已超过五年，故刘兰香等三人的起诉不符合法定条件，应予驳回。据此依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，作出（2016）京04行初1215号行政裁定，驳回刘兰香等三人的起诉。

刘兰香等三人不服，提起上诉。

北京市高级人民法院二审认为，公民、法人或其他组织提起诉讼应当符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，当事人起诉超过法定起诉期限且无正当理由，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案公有房屋原承租人为刘吉会，原北京市崇文区房屋土地管理局天坛管理所于2002年4月23日将承租人变更为王巍。该行政行为系公有房屋管理机关依职权对公有房屋承租人变更进行审核确认的行为，因该行为提起的诉讼，不属于涉及不动产案件范围。该行为自作出之日起至刘兰香等三人起诉时已超过五年，故一审法院裁定驳回刘兰香等三人的起诉并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

刘兰香等三人向本院申请再审称，1.根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条的规定，起诉是否符合法定期限存在争议的，由被告承担举证责任，被告不能提供充分证据的，应当认定原告的起诉符合法定期限。2.本案属于涉及不动产的案件，起诉期限为二十年。3.《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》第二条的规定应予适用。4.二审裁定在适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项时，仅提及“超过法定起诉期限”，未提及“且无正当理由的”，违背该项完整的立法原意。故请求撤销二审裁定。

本院认为，本案的核心争议是再审申请人刘兰香等三人提起本案诉讼是否符合法定起诉期限。产生本案争议的背景是北京市的城市公有房屋管理制度。《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第十六条规定：“本规定执行中的具体问题，由市房屋土地管理局负责解释。”北京市房地产管理局根据该规定，统一制定了《北京市公有住宅租赁合同》。该合同虽属示范性的合同文本，但实践中北京市各区县房地产管理局、自管房单位、房产经营单位均依据该合同中的相关条款进行公有住宅的管理，已经成为一种惯例。《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定：“租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。”从该条规定的适用情况以及公有房屋承租实践看，公有房屋承租人变更行为涉及原承租人家庭成员的重大居住权益，其实际效果与导致不动产物权变动的行政行为性质类似。案涉公有房屋原承租人为刘吉会。原北京市崇文区房屋土地管理局天坛管理所于2002年4月23日将案涉公有房屋承租人变更为王巍。再审申请人对该变更行为不服提起行政诉讼，故应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年的起诉期限。一、二审裁定适用该款规定的五年的起诉期限确有错误，应予纠正。

综上，刘兰香等三人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

本案指令北京市高级人民法院再审。

审判长　　王振宇

审判员　　孙　江

审判员　　李纬华
 

二〇一八年八月二十八日

书记员　　薛　菁