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【裁判要旨】

如果行政机关对行政协议条款的单方变更,既不符合协议约定,履行过程中也未涉及法定事由及国家利益或社会公共利益。那么,行政机关的变更行为不符合法定的行政机关单方变更行政协议事由,应适用合同法的相关规定。《中华人民共和国合同法》第七十七条规定,当事人协商一致,可以变更合同。行政机关对协议的单方变更未能取得行政相对人一方的认可,该变更并未发生效力。同时,《中华人民共和国合同法》第九十四条规定,当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的,当事人可以解除合同。如果行政机关迟延履行协议义务,致使协议的合同目的已经不能实现,行政相对人一方有权要求解除合同。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申7456号

再审申请人(一审被告,二审上诉人)辽宁省抚顺市东洲区人民政府,住所地:辽宁省抚顺市东洲区搭连路2号。

法定代表人:赵晨阳,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:陈大仲,辽宁省抚顺市东洲区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人:刘志金,辽宁锁阳律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审被上诉人)抚顺盛东房地产开发有限公司,住所地:抚顺市抚顺县石文镇石文村。

法定代表人:宋桂玲,该公司董事长。

委托诉讼代理人:孙金玲,辽宁盛赞律师事务所律师。

第三人(一审第三人、二审上诉人)李月英,女,1958年7月2日出生,汉族,住辽宁省沈阳市皇姑区。

委托诉讼代理人:王琦,男,1955年10月24日出生,满族,住辽宁省抚顺市新抚区。

再审申请人辽宁省抚顺市东洲区人民政府(以下简称东洲区政府)因与抚顺盛东房地产开发有限公司(以下简称盛东公司)行政协议纠纷一案,不服辽宁省高级人民法院(2016)辽行终1179号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张代恩参加的合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

东洲区政府向本院申请再审称:本案不属于行政诉讼法受案范围,《地块改造协议》是民事合同,未能对涉案土地进行征收的责任不在东洲区政府,《地块改造协议》已经变更成为《东洲菜窖沟泊林溪谷项目开发协议》,一、二审判决认定事实不清,适用法律错误。请求撤销一、二审判决,并确认本案应当按照民事案件审理。

盛东公司答辩称:本案属于行政诉讼法受案范围,涉案土地未被征收的责任应当由东洲区政府承担。一、二审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回东洲区政府的再审申请。

本院经审查认为:本案有以下几个争议焦点。

(一)《地块改造协议》是否是行政协议

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定,行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据本案业已查明的事实,虽然新屯地块改造协议系盛东公司与东洲区土地储备中心签订,但从协议事项上看,是房屋征收补偿及改造开发旧城区,《国有土地上房屋征收与不产条例》第四条规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作,因此该事项属于东洲区政府的法定职责;从协议中对权利义务的约定看,为盛东公司交纳给东洲区土地储备中心新屯地块拆迁补偿安置资金、稳定保证金、拆迁服务费,东洲区政府负责组织安置工作并同意由盛东公司通过摘牌获得该地块的开发权,约定了东洲区政府应当履行的义务;从实际履行看,协议履行过程中,东洲区土地储备中心2012年7月5日致函给盛东公司称东洲区政府要求总计交纳4500万元方能开始实施新屯地块动迁,2015年8月21日东洲区政府亦直接致函给盛东公司商洽协议是否继续履行。综合以上分析,应当视为东洲区政府委托东洲区土地储备中心与盛东公司签订协议,协议目的是为实现旧城区改造,协议内容具有行政法上权利义务关系,符合行政协议的法定要件,属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定,行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,属于行政诉讼受案范围。盛东公司交付拆迁安置款项后,东洲区政府未能按照协议约定实施拆迁安置工作。因此本案应当属于行政诉讼受案范围。

(二)行政机关单方变更协议的效力

根据《地块改造协议》约定,盛东公司应当支付拆迁补偿安置金1000万元、稳定保证金100万元、拆迁服务费163.37万元,盛东公司实际交纳了2263.37万元,其后东洲区土地储备中心通知盛东公司根据东洲区政府意见,应交纳动迁安置补偿保证金总计4500万元,该通知属东洲区政府对协议条款的单方变更。并未有法律规定行政机关可以单方改变动迁安置保证金数额的约定,本地块改造协议履行中也未涉及法定事由及国家利益或社会公共利益。因此东洲区政府的变更行为不符合法定的行政机关单方变更行政协议事由,应适用合同法的相关规定。《中华人民共和国合同法》第七十七条规定,当事人协商一致,可以变更合同。东洲区政府对协议的单方变更未能取得盛东公司认可,该变更并未发生效力。

(三)关于本案判决方式的选择

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定,原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定,当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的,当事人可以解除合同。本案中,盛东公司实际交付了2263.37万元,已经履行了协议义务。东洲区政府迟延履行债务,未能完成拆迁安置工作,地块改造协议的合同目的已经不能实现,盛东公司以东洲区政府未按约定履行协议为由请求解除涉案协议,其理由成立。一、二审法院判决解除地块改造协议并由东洲区政府返还盛东公司拆迁保证金,并无不当。东洲区政府主张《地块改造协议》已经变更成《东洲菜窖沟泊林溪谷项目开发协议》,但未能提供相关证据证明,其主张不能成立。

综上,东洲区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人辽宁省抚顺市东洲区人民政府的再审申请。

 

审 判 长 梁凤云

审 判 员 张 艳

审 判 员 张代恩

 

二〇一九年四月二十四日

法官助理 陈 默

 

书 记 员 战 成

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袁裕来

袁裕来

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1966年4月出生,浙江奉化人。 1989年浙江大学毕业,工学士。 中华全国律师协会行政法专业委员会副主任。专业代理行政案件。浙江之星律师事务所主任。 著作: 《特别代理民告官手记Ⅰ》(2003年8月); 《特别代理民告官手记Ⅱ》(2004年7月); 《特别代理民告官手记III》(2006年1月); 《对<行政诉讼法修改建议稿>若干条款的质疑》(2006年12月); 《特别代理民告官手记IV》(2008年4月); 《特别代理民告官手记V》(2009年1月); 《特别代理民告官手记VI》(2010年1月); 《特别代理民告官手记VII》(2011年3月); 《特别代理民告官手记VIII》(2013年3月)。

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