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最高法院案例 :委托征地协议是否属于内部管理信息或者过程性信息?

【裁判要旨】

根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条第二款的规定,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。一般认为,行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息,可不予公开。内部管理信息是与公共利益无关的纯粹的行政机关内部的事务信息,对于此类信息不公开,主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际影响,不公开不影响公民对行政权的监督,公开后对公民的生产、生活和科研等活动无利用价值。过程性信息是行政机关在作决定前的准备过程中形成的,处于讨论、研究或者审查过程中的信息,对于此类信息不公开,主要是考虑到行政行为尚未完成,公开可能会对行政机关独立做出行政行为产生不利影响,同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性,或者公开该信息具有危害公益的危险。对于是否属于内部管理信息和过程性信息的判断,不能仅以该信息系行政机关内部工作安排,仅在内部流转,不向外部送达就认定为内部管理信息或过程性信息。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

 

(2018)最高法行申265号

 

再审申请人(一审原告,二审上诉人):宋让仲,男,1951年3月10日出生,汉族,住陕西省咸阳市秦都区。

再审申请人(一审原告,二审上诉人):曹养峰,男,1969年3月11日出生,汉族,住陕西省咸阳市秦都区。

被申请人(一审被告,二审被上诉人):陕西省咸阳市秦都区人民政府。住所地:陕西省咸阳市秦都区渭阳中路1号。

法定代表人:谢军,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:李梁康,该区人民政府法制办公室工作人员。

委托诉讼代理人:王宏斌,陕西君致律师事务所律师。

再审申请人宋让仲、曹养峰因诉陕西省咸阳市秦都区人民政府(以下简称秦都区政府)政府信息公开一案,不服陕西省高级人民法院(2017)陕行终661号行政判决,向本院申请再审。本院受理后,依法组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

宋让仲、曹养峰申请再审称,1.征收包括宋让仲、曹养峰承包地在内的曹家寨村集体土地涉及的社会保障方案是根据秦都区政府与陕西省西咸新区沣西新城管理委员会(以下简称沣西新城管委会)签订的委托征地协议的精神制定的,故该委托征地协议与宋让仲、曹养峰的生产、生活及切身利益相关,不属于政府内部过程性信息。2.秦都区政府拒绝公开委托征地协议违反国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》(国办发[2016]80号)关于进一步推进决策、执行、管理、服务、结果公开,提高政府工作透明度的规定。3.秦都区政府未提供证据证明委托征地协议不影响宋让仲、曹养峰的权利以及与其生产、生活和切身利益无关,也无法出示证据证明自身行政行为的合法性,委托征地协议亦未在政府信息不予公开的范围内,秦都区政府不予公开明显违反法律法规规定。请求:1.撤销一审陕西省咸阳市中级人民法院(2017)陕04行初63号行政判决和二审陕西省高级人民法院(2017)陕行终661号行政判决。2.确认秦都区政府2017年3月23日送达给宋让仲、曹养峰的《申请政府信息公开答复函》违法并予以撤销。3.责令秦都区政府履行法定职责,在15个工作日内向宋让仲、曹养峰公开所申请的沣西新城管委会与秦都区政府签订的《委托征地协议》。4.由秦都区政府承担本案一审、二审诉讼费用。

秦都区政府提交意见称,1.宋让仲、曹养峰申请公开的信息为沣西新城管委会与秦都区政府之间的内部管理性信息、过程性信息,并不对外及对第三方发生法律效力,不属于应公开的政府信息。2.宋让仲、曹养峰要求公开的信息与其生活、生产和科研无关,可不予公开。3.宋让仲、曹养峰所要求公开的信息不属于《政府信息公开条例》规定的主动公开或重点公开的信息。综上,一、二审法院认定秦都区政府向宋让仲、曹养峰送达的《申请政府信息公开答复函》符合事实和法律规定,宋让仲、曹养峰申请公开的信息与其生产、生活、科研无关,不属于依法公开的政府信息范围,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。请求驳回再审申请。

本院认为,结合一、二审判决的内容和宋让仲、曹养峰申请再审的理由,本案应审查的焦点问题是:1.涉案委托征地协议是否属于内部管理信息或者过程性信息;2.宋让仲、曹养峰是否对涉案委托征地协议具有生产、生活、科研等特殊需要。

关于涉案委托征地协议是否属于内部管理信息或者过程性信息的问题。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条第二款的规定,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。一般认为,行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息,可不予公开。内部管理信息是与公共利益无关的纯粹的行政机关内部的事务信息,对于此类信息不公开,主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际影响,不公开不影响公民对行政权的监督,公开后对公民的生产、生活和科研等活动无利用价值。过程性信息是行政机关在作决定前的准备过程中形成的,处于讨论、研究或者审查过程中的信息,对于此类信息不公开,主要是考虑到行政行为尚未完成,公开可能会对行政机关独立做出行政行为产生不利影响,同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性,或者公开该信息具有危害公益的危险。对于是否属于内部管理信息和过程性信息的判断,不能仅以该信息系行政机关内部工作安排,仅在内部流转,不向外部送达就认定为内部管理信息或过程性信息。本案中,涉案委托征地协议是制定村民社保方案的依据,并非关于行政机关内部事务的信息,亦非处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,属于《政府信息公开条例》规定的应当公开的信息。

关于宋让仲、曹养峰是否对涉案委托征地协议具有生产、生活、科研等特殊需要的问题。根据《政府信息公开条例》第十三条规定,除行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。据此,公民、法人或者其他组织申请公开的政府信息应当是自身生产、生活、科研需要的信息。本案中,涉案委托征地协议涉及的被征收土地包括宋让仲、曹养峰所在的曹家寨村集体的土地,也包括二人承包的土地,该协议是秦都区政府为征地而签,涉及土地及地上附着物的补偿问题及被征地农民社保方案的制定,与宋让仲、曹养峰的生产、生活相关,其对该委托征地协议内容的知晓,符合《政府信息公开条例》的立法目的。

综上,一、二审法院认定涉案协议属于行政机关内部管理信息和过程性信息,且与宋让仲、曹养峰的生产、生活和科研无关,属于适用法律法规错误。宋让仲、曹养峰的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项的规定的情形,依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条的规定,裁定如下:

一、指令陕西省高级人民法院再审本案;

二、再审期间,中止原判决的执行。

审判长  李涛

审判员  李春

审判员  杨卓

 

二〇一八年十二月二十九日

书记员  赵贝

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