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推进中国法治进程十大行政复议案例(1)

 

——某建设公司诉永州市人民政府会议纪要案
 
【指导要点】
 
1.行政执法机关要正确把握行政监督与民事合同行为边界;
 
2.会议纪要外部化后属于行政复议范围。
 
【基本案情】
 
2007年8月,申请人某建设公司(以下简称申请人)中标永州市一段道路工程项目,并与第三人签订施工合同,因征地受阻等问题,项目未能按期完工。2013年12月,申请人与第三人签订补充协议,约定调整工程价款和工期,工程边拆迁边施工。由于工期拖延6年,施工环境发生重大变化,如果继续按原约定的爆破技术方案施工将严重威胁周边居民的人身和财产安全。为避免发生安全问题,第三人组织制定并报请被申请人永州市人民政府(以下简称被申请人)批准新的爆破技术施工方案。申请人按新施工方案完成约70%的工程量。2016年2月,第三人通知申请人暂停施工。同年9月,被申请人召开会议并作出《永州市政府专题会议纪要》(永府阅〔2016〕52号),会议纪要第1条第3项决定对该项目已完工程进行结算,剩余工程重新招投标,原施工单位在同等条件下可优先考虑。申请人对此不服,向湖南省人民政府申请行政复议。
 
申请人认为,被申请人的上述决定于法于理无据,请求行政复议机关予以撤销,并责令被申请人督促第三人与申请人继续履行施工合同。
 
被申请人认为,会议纪要是行政机关的内部文件,未对申请人的权利义务产生实质性影响,不是具体行政行为,不属于行政复议范围;被申请人的上述决定有充分的事实和法律依据;申请人的行政复议申请已超过法定申请期限。
 
第三人认为,本案属于生效民事合同履行过程中产生的争议,应当按照合同约定通过诉讼途径解决;会议纪要是第三人向被申请人汇报形成的合同履行意见,具有事实和法律依据。
 
【复议结果】
 
复议机关湖南省人民政府撤销了涉案《永州市政府专题会议纪要》(永府阅〔2016〕52号)第1条第3项的内容,理由如下。
 
(一)会议纪要外部化后属于行政复议范围
 
会议纪要通常在行政机关内部使用,一般不直接影响行政相对人的权利义务,原则上不属于行政复议范围,然而一旦会议纪要外部化,其议定的事项直接作为行政行为的依据并对相对人的权利义务产生影响时,则属于行政复议范围。
 
(二)申请人耽误法定申请期限有正当理由
 
由于会议纪要和有关机关没有依法告知申请人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限,导致申请人未能自知道该具体行政行为之日起60日内向有管辖权的行政复议机关提出行政复议申请。这种情况,属于正当理由耽误法定申请期限的情形,耽误期间应当依照行政复议法第9条第2款的规定予以扣除。因此,申请人于2017年3月30日向省人民政府提出行政复议申请,并未超过法定期限。
 
(三)会议纪要的议定事项超越法定职权
 
被申请人并非涉案合同的主体,不具备行使合同权利、履行合同义务的资格,其通过会议纪要决定解除申请人与第三人签订的合同,实际上是以行政手段干预合同关系,强制解除合同。因此,被申请人以行政手段强制干预解除合同关系超出其法定职权范围,根据行政复议法第28条第1款第3项规定,应当予以撤销。
 
【专家点评】
 
让依法行政基本要求“融入”行政运作方式之中——评某建设公司诉永州市政府会议纪要案
 
王周户
西北政法大学法治陕西建设协同创新中心主任、教授
中国法学会行政法学研究会副会长
 
在许多行政复议(包括行政诉讼)案件中,一般都是基于会议纪要及其所承(记)载的内容(议定事项)能否作为一种具有法律效力的依据来适用于对某个行政案件的处理,从而对所涉及的相关权利义务内容能否形成有效约束力来进行考虑的。然而本案却是直接将政府机关会议纪要记载事项纳入行政复议范围予以受理和审查并予以撤销,应当说在推进依法行政和加快法治政府建设方面具有极其重要的实践应用价值和标志性意义。
 
(一)会议纪要事项纳入行政复议属于本案标志性的特征
 
从原《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)第9条第12项到后来《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》)第8条第15项,其共同点就是都将会议纪要定位于“记载会议主要情况和议定事项”。
 
对于会议纪要能否被纳入行政复议(包括行政诉讼)范围进行救济和审查,主要存在两点疑问:一般认为行政复议以具体行政行为作为对象,而会议纪要在性质上属于对会议情况和议定事项的记载,相当于一种纪录资料,既非一种决定性法律文书,也非一种规范性文件,不具备具体行政行为特征和要素;纳入行政复议进行救济的属于外部具体行政行为,而会议纪要在适用领域属于行政组织体制内告知会议内容的,发送对象和领域在行政系统范围内。也许正是考虑为了进一步厘清这两点问题,《条例》就剔除掉了原《办法》中会议纪要适用于“传达会议情况和议定事项”的作用,从而更加明确会议纪要属于具有档案性质的“记载会议主要情况和议定事项”的功能定位。
 
其实在质疑会议纪要能否进入行政复议范围的看法中存在一个很大的误区,就是将会议纪要作为一种特定的公文形式与会议纪要作为一种载体呈现出来的内容(议定事项)混为一体了。作为一种公文形式,会议纪要主要就是对会议上所讨论的问题及其所达成的共识意见和所形成的处理方法方案的记载,有时记载内容会涉及好几个议定事项,也有时记载的只是某个特定事项(专项会议纪要),起到“立此存照”以备将来有关各方“有案可查”。如果就此种特定公文形式而言,应当属于无法纳入复议事项并进行审查的,因为我们无法想象如何或者有必要对该公文形式本身在审查之后作出“维持”或者“撤销”相关记载会议情况和议定事项的决定,除非(难道)会因为其记载事项不存在或者记载内容错误而予以撤销或者撤销责令重新记载?
 
同时还应当看到,会议纪要不能简单等同于会议记录,其不是对会议过程以及会议上各种不同观点和看法的记载,其核心是对经研究形成的共识意见及其处理方法、解决方案等会议情况和议定事项的记录。这种议定事项中就某个事项所形成的共识意见和处理方法、解决方案(视会议形成的具体内容来定)可能就是一个行政决定,参会各方都要作为依据和按照要求予以遵守执行和照此办理的。
 
在此情况下,那些具有决定内容和要求的议定事项,就以会议纪要作为呈现载体成为直接实施依据了,而所议定事项在内容上又是有关涉及公民、法人或者其他组织合法权益的一项处理决定,就应当允许利害当事人依法通过行政复议进行救济。当然,应当指出的是当事人不是对该会议纪要公文本身要求进行复议,而是对通过会议纪要作为载体所反映和体现出来的议定(决定)事项行为及其内容申请复议。因为该议定(决定)事项行为就是一个影响当事人权益的行政行为,而会议纪要属于反映和证明该行政行为存在的载体。
 
回到本案来看,复议机关是以永州市人民政府《专题会议纪要》(永府阅〔2016〕52号,以下简称52号会议纪要)为受理事项,以52号会议纪要第1条第3项决定内容为审查对象,经过审查后以“撤销被申请人《专题会议纪要》(永府阅〔2016〕52号)第1条第3项内容”作出行政复议决定的。可以看到,由于当事人不服而申请复议的并不是整个52号会议纪要,而是该会议纪要作为载体所呈现出来的第1条第3项决定内容(即该项具体行政行为),因为会议纪要其他内容属于与当事人无关的事项。由于被申请人在会议上作出了具有实质处理决定内容的行政行为,但却并未就该事项决定内容形成一个专门独立的行政决定文书,而是以52号会议纪要作为载体予以呈现。
 
在此情况下,没有了体现和承载该决定内容及其行为的专门行政决定文书,复议机关也就只能以52号会议纪要为复议事项受理的“抓手”,但复议机关也很清楚实质上不是以52号会议纪要而是以其中所体现和承载的第1条第3项决定内容为审查对象的,因而行政复议决定书在审查范围和事实以及作出复议决定的理由及其决定等方面均是围绕52号会议纪要第1条第3项决定内容(具体行政行为)进行的。应当说这是复议机关在无奈之下的一种技术处理方法,值得肯定。
 
复议机关认定52号会议纪要第1条第3项决定内容依法属于行政复议受案范围的理由,就是会议纪要在形式上属于行政机关内部公文,但其中第1条第3项决定内容已经外部化且客观上也产生了影响申请人合同权益的实际效果,应当说“透过现象看本质”,很好地抓住了行政复议应当受理的具体行政行为是那种属于产生影响甚至侵犯行政相对人合法权益效果的行政职责权限行为,而非只是符合规范要求形式的典型性具体行政行为。
 
同时应当指出的是判断是否属于外部行政行为,应当以行政行为是否已经成立和内容方面是否涉及行政相对人权益为标准。因为行政行为成立后就具有了公定力和既定力,而涉及行政相对人权益就说明了内容本身具有外部性,属于外部行政行为。至于程序上是否已经对外公开或者向行政相对人送达以及是否已经产生了实施效果,都不能成为确定的标准和依据。
 
(二)发挥行政复议优势推动依法行政彻底“融入”行政运行方式之中
 
一方面,作为特定公文形式的会议纪要反映和体现了政府机关在履行政府职能和实现行政管理过程中所具有的特殊作用,应当承认和尊重这种行政运行方式的特殊地位和重要性。另一方面,在法治政府建设目标下,也要让行政运行方式遵循法治精神和符合依法行政的基本要求。因此,要更好推进依法行政和建设法治政府,就要既“懂”法治、“懂”依法行政基本要求、“懂”法治政府建设内涵,又要“懂”政府、“懂”政府体制机制、“懂”行政运行方式及其特点。
 
行政复议机关作为上级行政机关,具有以下特殊优势:掌握行政管理的专业性行业性,熟悉行政运行方式和特点;基于行政隶属关系,拥有领导权以及有权“改变或者撤销”下级行政机关“不适当的决定、命令”;承担着行政执法以及保障正确适用相关法律制度的职责。也正是拥有这样的基础优势,行政复议法律制度就赋予了行政复议机关“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”的职责权限。
 
在本案中,被申请人在答复中称会议纪要属于内部文件且内容只具有指导意义,不直接改变和影响工程合同双方依照合同法履行及解决争议等法律制度上的应然性为理由,但基于在行政运行方式实践中会议纪要却“行实质性影响和改变之实”的实然性事实,突破有关会议纪要文书的形式规定而进入实质审查,查清并把握住本案是行政机关在缺乏市场观念、合同意识、法治思维与法治方法下滥用行政权而作出的任性决定行为,准确解读案件中的法律关系并依法作出了撤销52号会议纪要第1条第3项决定内容,做到了依法行政基本要求为“法治底线”在行政运行方式中的坚守和适用,彰显了行政复议机关以及行政复议制度的特殊优势。
 
本案也相应带来了应当进一步思考的问题,就是如何将具有原则性概括性规范性的有限的法律概念及其规定有效解读并适用于广泛、复杂的行政运行方式及其行为之中,反过来将具有很强专业性特殊性的行政运行方式上升到依法行政基本要求之中予以应有的定位和评价,真正实现“法治”与“行政”的相互融合,行政复议制度可能具有更为特殊的推动与保障作用。

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