【裁判要点】

行政协议争议并不仅仅局限于协议相对人之间。虽然行政协议具有相对性，但其订立、履行等过程可能会影响甚至处分第三方的权益。因此，第三方属于必须参加诉讼的当事人，人民法院应当依法通知其参加诉讼，如未通知第三方会参加诉讼，属于遗漏了必要参加诉讼的当事人情形，构成程序违法。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再30号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：山西省大同市新荣区人民政府，住所地山西省大同市新荣区府西街。

法定代表人：李纬，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：刘宗贤，山西初心律师事务所律师。

委托诉讼代理人：任先毫，山西初心律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：山西省大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局，住所地山西省大同市新荣区长城西街。

法定代表人：徐恩军，该局局长。

委托诉讼代理人：刘宗贤，山西初心律师事务所律师。

委托诉讼代理人：任先毫，山西初心律师事务所律师。

再审申请人：大同华润燃气有限公司，住所地山西省大同市南环西路枫林逸景仁恒园办公楼。

法定代表人：赵瑞保，该公司董事长。

委托诉讼代理人：史焕乾，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：大同市新荣区昆仑燃气有限公司，住所地山西省大同市新荣区新荣镇新荣村（省道204南侧原煤检站）。

法定代表人：邢广振，该公司董事长。

委托诉讼代理人：侯素霞，山西华炬律师事务所律师。

再审申请人山西省大同市新荣区人民政府（以下简称新荣区政府）、山西省大同市新荣区住房保障和城乡建设管理局（以下简称新荣区住建局）、××燃气有限公司（以下××公司）因××区××燃气有限公司（以下××公司）××区政府、新荣区住建局履行行政协议纠纷一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终645号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月20日作出（2019）最高法行申3683号行政裁定，由本院提审本案。案件于2020年1月8日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人新荣区政府、新荣区住建局的共同委托诉讼代理人刘宗贤、任先豪，华润公司的委托诉讼代理人史焕乾，被申请人昆仑公司的法定代表人邢广振和委托诉讼代理人侯素霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

新荣区政府、新荣区住建局申请再审称：一、原审判决认定事实证据不足，且存在严重错误。新荣区政府、新荣区住建局与昆仑公司签订协议之前，大同市市政管理委员会与华润公司已经签订了协议，将大同市内的燃气管道特许给华润公司经营，因此新荣区政府、新荣区住建局与昆仑公司签订的应当属于无效协议；新荣区政府、新荣区住建局与昆仑公司签订的协议已被两级政府认定为无效；原审法院关于华润公司放弃新荣区燃气管道特许经营的认定错误，严重侵犯了华润公司的合法权益；二、原审判决适用法律错误。昆仑公司签订协议时不是依法注册的企业法人，且尚未取得城市燃气从业资格。新荣区政府、新荣区住建局不是《市政公共事业特许经营管理办法》要求的“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门”。原审判决继续履行合同属于适用法律错误；三、原审遗漏了依法应当参加诉讼的第三人华润公司；四、原审判决会严重影响华润公司向新荣区供气，影响当地居民权利。请求：撤销山西省朔州市中级人民法院（2017）晋06行初21号行政判决和山西省高级人民法院（2017）晋行终645号行政判决，再审本案并驳回昆仑公司的诉讼请求。

华润公司申请再审称：一、原审法院遗漏了依法应当参加诉讼的当事人。华润公司曾多次口头及书面申请参加诉讼，但原审法院均拒绝追加华润公司参加诉讼，审判程序违法；二、原审判决将严重影响社会公共利益。本案争议区域的燃气特许经营权之前已经授予华润公司，且华润公司在新荣区投资超过1000万元并持续供气，原审判决会严重影响华润公司向新荣区供气，从而影响社会公共利益；三、原审判决认定事实的证据不足，且存在严重错误；四、原审判决适用法律错误；五、一审判决超出一审原告的诉讼请求，二审法院未予纠正。请求：撤销山西省朔州市中级人民法院（2017）晋06行初21号行政判决和山西省高级人民法院（2017）晋行终645号行政判决，再审本案并驳回昆仑公司的诉讼请求。

昆仑公司辩称：一、华润公司的再审申请人主体不适格，其提出的再审诉求错误，且其提出再审是超过期限的。二、基于合同的相对性，华润公司在申请书中的很多陈述超越其权利范围。三、华润公司主张其投入1000多万的投资与本案没有关系。四、本案是新荣区政府、新荣区住建局与昆仑公司因案涉协议产生的纠纷，应当仅有合同当事人才能对协议是否履行有发言权，华润公司对此没有发言权。

本院经审查认为，昆仑公司提起一审诉讼，请求判决新荣区政府、新荣区住建局继续履行2013年11月18日与其签订的《大同市新荣区管道燃气特许经营协议》（以下简称案涉协议），原审判决支持其诉讼请求。综合新荣区政府、新荣区住建局、华润公司的再审申请事由和昆仑公司的答辩意见，本案争议焦点为以下三点：华润公司是否可以就生效判决申请再审、原审是否遗漏必要共同诉讼当事人以及昆仑公司请求继续履行案涉协议的主张是否成立。

关于华润公司是否可以向本院申请再审的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条第三款规定，行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。因此，本院认为，华润公司可以就生效判决向本院再审申请，昆仑公司关于华润公司无权就本案申请再审的答辩意见不能成立。

关于原审是否遗漏了当事人的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条第二款规定，与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。本案系昆仑公司提起的请求履行案涉协议的诉讼，但行政协议争议并不仅仅局限于协议相对人之间。虽然行政协议具有相对性，但其订立、履行等过程可能会影响甚至处分第三方的权益。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条的规定，与行政协议有利害关系、认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织，可以就行政协议提起诉讼。本案中，华润公司与大同市市政管理委员会于2011年9月签订《大同市城市燃气特许经营协议》，协议范围包括大同市新荣区。因此，该协议与案涉协议在特许经营范围上有重叠。人民法院对案涉协议是否履行的判断，直接影响到大同市政府与华润公司之间行政协议的履行。因此，华润公司属于必须参加诉讼的当事人。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十七条的规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。本案一审中，新荣区政府答辩中已经提出华润公司之前签订协议并获得大同市管道燃气特许经营权。二审上诉过程中，亦包括一审遗漏必要共同诉讼当事人的上诉理由。华润公司在提交的再审申请书中，一直主张其在原审中多次书面和口头申请参加诉讼，但是法院未予许可。因此，原审法院未通知华润公司和与其签订协议的大同市市政管理委员会参加诉讼，属于遗漏了必要参加诉讼的当事人情形，程序违法。新荣区政府、新荣区住建局及华润公司关于原审遗漏当事人的主张成立。

关于昆仑公司请求继续履行案涉协议的主张是否成立的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款的规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，昆仑公司主张继续履行案涉协议，人民法院还应当根据上述法律规定，对案涉协议的合法性进行审查，并在此基础上判断昆仑公司的主张是否成立。

综上，新荣区政府、新荣区住建局、华润公司的再审申请理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，裁定如下：

一、撤销山西省朔州市中级法院（2017）晋06行初21号行政判决；

二、撤销山西省高级人民法院(2017)晋行终645号行政判决；

三、本案发回山西省朔州市中级法院重新审理。

审判长　　李小梅

审判员　　聂振华

审判员　　袁晓磊

二〇二〇年九月二十八日

书记员　　张振宇