【裁判要旨】

在判断协议是否成立的问题上，形式要件固然重要，但实质要件即当事人之间的合意更为关键。即使没有采用书面形式，一方已经履行主要义务且对方接受的，协议也同样成立。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申15359号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）吉林省梨树县人民政府。住所地：吉林省四平市梨树县梨树镇向阳街**。

法定代表人郭志勇，县长。

委托诉讼代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）四平市火炬置业有限公司。住所地：吉林省四平市铁**地直街农园委西苑小区**楼。

法定代表人王卓，总经理。

再审申请人吉林省梨树县人民政府（以下简称梨树县政府）因被申请人吉林省四平市火炬置业有限公司（以下简称火炬公司）诉其不依法履行行政协议一案，不服吉林省高级人民法院（2020）吉行终142号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查。案件现已审查终结。

梨树县政府申请再审称：1.梨树县政府从未与火炬公司签订过任何行政协议，认定所谓事实行政协议法律关系缺乏法律依据；2.地方政府制定的招商引资优惠政策，仅是地方政府依据宪法的法律授权，制定的对本行政辖区行政管理的规范性文件。请求撤销一、二审行政判决，改判驳回被申请人一审全部诉讼请求。

本院认为，本案争议焦点是梨树县政府与火炬公司在未签订书面行政协议的情况下是否已达成行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”被诉行为发生时有效的《中华人民共和国合同法》第三十六条规定：“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”据此，在判断协议是否成立的问题上，形式要件固然重要，但实质要件即当事人之间的合意更为关键。即使没有采用书面形式，一方已经履行主要义务且对方接受的，协议也同样成立。根据原审法院查明的事实，梨树县政府将梨树镇永乐小区回迁安置住房建设列入棚户区改造项目、梨树县招商引资办公室以文件批复的形式确定火炬公司为永乐小区的开发建设单位，可享受招商引资优惠政策。火炬公司向梨树县政府缴纳了拆迁保证金，并投资建成永乐小区回迁安置房屋，梨树县政府也已向火炬公司支付了部分款项、兑现了部分招商引资优惠政策。据此，火炬公司已经履行主要义务，梨树县政府接受并履行了部分义务，故梨树县政府与火炬公司就梨树镇永乐小区回迁安置住房建设以及相关招商引资优惠政策达成了合意，一、二审认定双方已经达成行政协议，并根据协议内容判决梨树县政府履行相关义务并无不当。

综上，梨树县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人吉林省梨树县人民政府的再审申请。

审判长　　祝二军

审判员　　阎　巍

审判员　　杨　迪

二〇二一年三月二十四日

法官助理   李秀丽

书记员       吴    冉