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【基本案情】

2007年,福建省卡朱米时装有限公司(以下简称卡朱米公司)取得涉案土地的国有土地使用权。2011216日,福建省莆田市人民政府对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。201538日,福建省莆田市荔城区人民政府(以下简称荔城区政府)委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2017122日,莆田市磐龙山庄项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司订立《企业征迁补偿安置协议书》(以下简称补偿协议),该补偿协议对合同主体,土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况,补偿方式,补偿项目及补偿金额,过渡方式,征迁补偿款支付方式及交房期限,违约责任等进行了约定。2017515日,卡朱米公司以补偿协议显失公平为由提起行政诉讼,请求撤销补偿协议。

【裁判结果】

福建省宁德市中级人民法院一审认为,补偿协议第六条约定,将搬迁补贴额预留12,104,576元作为履约保证金,卡朱米公司需开展兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36,182,713元,并经荔城区政府审核后,才可以取得履约保证金。如果卡朱米公司投资额小于征迁补偿额,将取消卡朱米公司履约保证金。该条款对被征收人获得搬迁费用人为附加了不平等条件,明显违反法律强制性规定,补偿明显不合理,行政协议显失公平。遂判决撤销卡朱米公司与荔城区政府订立的补偿协议。荔城区政府不服,提出上诉。

福建省高级人民法院二审认为,就补偿协议内容来看,卡朱米公司要获得协议约定的全部搬迁补贴额,必须满足以下条件:一是完成企业兼并重组;二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额。而实践中,实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象且兼并双方需能达成合意。因此,卡朱米公司要实现上述条款的首要条件就必须依赖第三方的参与及其意思表示,而非卡朱米公司依其独立意志可以成就,这样的条件设定对于卡朱米公司权利的实现显然困难。条件中关于“投资额必须大于征迁补偿额”“如果投资额小于征迁补偿额将取消履约保证金”等设定没有考虑到卡朱米公司投资的实际状况以及实践中投资额到位的各种可能性,没有对投资额到位作出合理的安排,简单规定投资额一旦小于约定就取消履约保证金,对于卡朱米公司而言显然过于苛刻。从补偿协议履约保证金设定的金额来看,补偿协议中约定的搬迁补贴额为27,173,083元,而约定的履约保证金为12,104,576元,约占搬迁补贴额的45%,如此巨额的履约保证金对于卡朱米公司也是极为不公平的。因此,补偿协议为卡朱米公司获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件,违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。一审判决据此认定补偿协议存在不公平的情形,依法撤销补偿协议,于法有据。荔城区政府可在与卡朱米公司充分协商的基础上,遵循公平原则重新就补偿安置达成协议。二审遂判决驳回上诉,维持一审判决。

【典型意义】

如何在契约自由与公法监管之间找到最佳的平衡点,是行政协议案件审理的难点。行政机关在行政协议的订立过程中,应秉持公平公正、“禁止不当联结”等原则,合理利用自身的资源优势,与相对人展开平等协商,达到既实现公共治理,又有效保护和实现相对人合法权益的目的。本案中,获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利,其与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联。涉案行政协议的订立,虽在形式上符合平等协商的要求,但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务,实质上并不具有合意基础,违反了“禁止不当联结”原则。因此,针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张,人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外,还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。经审查认定存在显失公平或者不当联结情形的,人民法院应当依法支持协议相对人主张撤销行政协议的诉讼请求。

【一审裁判文书】

福建省宁德市中级人民法院

行 政 判 决 书

2017)闽09行初103

原告福建卡朱米时装有限公司,住所地福建省莆田市荔城区西天尾镇荔园工业区。

法定代表人李剑锋,董事长。

委托代理人张宪忠,上海锦天城(深圳)律师事务所律师。

委托代理人黄乐,上海锦天城(深圳)律师事务所实习律师。

被告莆田市荔城区人民政府,住所地福建省莆田市荔城区机关院内。

法定代表人柯金国,区长。

委托代理人王志工,福建众益律师事务所律师。

委托代理人陈靖宇,男,系莆田市荔城区人民政府工作人员。

原告福建卡朱米时装有限公司(以下简称卡朱米公司)因请求撤销与被告莆田市荔城区人民政府(以下简称荔城区政府)签订的《企业征迁补偿安置协议书》(以下简称《补偿协议》),于2017515日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后,于2017519日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于201798日公开开庭进行了审理。原告卡朱米公司的委托代理人张宪忠、黄乐,被告荔城区政府的委托代理人王志工、陈靖宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称,2007126日,原告卡朱米公司与莆田市国土资源局荔城分局(以下简称国土局荔城分局)签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》(以下简称《补充协议》),2007228日,经莆田市人民政府(以下简称莆田市政府)批复,卡朱米公司受让取得位于荔园工业区38262.553平方米工业用地。此后,卡朱米公司启动前期项目和厂房建设,2008年实现“当年投产、当年盈利”,通过多年努力,“卡朱米”已成为了福建省乃至全国的知名服装品牌。201057日,卡朱米公司接到莆田市城乡规划局的通知,因荔城区政府变更城区规划、改变土地使用用途,卡朱米公司已获审核批准的在建项目不符合片区规划功能布局,要求停止建设、实施搬迁。经多次协调无果,卡朱米公司迫于无奈,只能配合政府要求停止在建工程,但荔城区政府却又迟迟不予以办理土地收储手续、实施搬迁并给予合理补偿,致使卡朱米公司损失进一步扩大,公司业绩严重下滑,全国各地“卡朱米”专卖店关店潮接踵而至,卡朱米公司经商环境改变、无法投产经营造成极大损失。2017122日,因卡朱米公司厂房已长达近10年“投资而不能投产”,正值全球经济下行,公司资金周转异常艰难。无奈之下,卡朱米公司与荔城区政府签订了《补偿协议》,仅实际取得5400余万元之补偿。但显然,该《补偿协议》确认的补偿方案及标准远不能弥补卡朱米公司因政府规划改变用地性质而停建停产所造成的巨额损失。该《补偿协议》的签订显失公平,严重损害卡朱米公司的合法权益。1、根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》第19条的约定,除因社会公共利益需要外,荔城区政府在土地使用年限届满前是不得收回出让土地的,但实际上,荔城区政府收回土地系因规划建设本市八大宜居片区“磐龙山庄”项目,将项目所涉地块变更为商业用途。因此,荔城区政府收回卡朱米公司土地的行为,违反了双方签订的《国有土地使用权出让合同》的约定,也违反了国家强制性规定,并因荔城区政府的违约行为,给卡朱米公司造成了重大损失。2、《补偿协议》第六条约定将本应补偿原告的搬迁补偿费预留1200多万作履约保证金,原告需要开展兼并重组且兼并重组投资额需大于3600万元,并经被告审核,才可以获得履约保证金。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条相关规定,征收部门应当向被征收人支付搬迁费,被告向原告支付搬迁补偿费用是被告的义务,被告却将1200多万元巧立名目为“履约保证金”,要求原告进行再投资且对再投资额作出限定,并需被告确认后才能支付,被告的做法,实则是一种绑架行为,既不合理,更不合法。3、即使适用莆政综(201118号《莆田市人民政府关于推进城区工业企业搬迁的意见》及莆政综(201627号《莆田市人民政府关于公布莆田市城镇基准地价的批复》,卡朱米公司在《补偿协议》中实际得到确认的征迁内容及补偿范围等缺乏事实依据,最终经荔城区政府确认的征迁补偿额也显失公平。具体存在以下问题:(1)根据卡朱米公司合法取得的莆国用(2007)第XXXXXX号《国有土地使用证》,卡朱米公司合法使用的工业用地面积应为38,262.553平方米。经确认的土地面积与实际面积相差1,065.553平方米。(2)一级、二级工业用地的划分标准不明,二级、三级住宅用地的划分标准不明。(3)无产权手续土地及地上附着物征迁补偿款缺乏依据。(4)停建损失,远远不止经荔城区政府确认的上述事项。(5)企业本应免交土地征迁收储过程中的优惠部分费用却在征迁补偿额中予以扣减。(6)地段相当的福建泰盛实业有限公司所得到的补偿标准,高出卡朱米公司许多,显属歧视待遇。据此,请求:1、依法撤销双方于2017122日签订的《企业征迁补偿安置协议书》;2、依法判令被告承担本案的全部诉讼费用。

被告荔城区政府辩称,1、《企业征迁补偿安置协议书》系卡朱米公司经共同委托评估和认可补偿金额的基础上多次磋商后自愿签订的,合法有效,且双方已实际履行。2、被告为了公共利益并应卡朱米公司申请才对涉案地块进行征迁收储,已经莆田市政府批准,并制作补偿方案,是合法合规的。3、原告诉称“显失公平”的主张与客观事实不符。4、本案不属于行政案件受案范围,属于民事案件。请求依法裁定驳回原告的起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。

原告为证实自己的主张向本院提供了十一组证据,被告为证实自己的主张向本院提供了十组证据。经庭前证据交换、庭审质证,本院根据原告申请,要求被告提供其与福建泰盛实业有限公司签订的《企业征迁补偿安置协议书》及相关评估分析报告、西天尾镇工业、住宅用地基准地价图,亦经原、被告双方质证。原、被告双方提供的证据均经庭审举证质证。本院依法予以确认以下事实:

2006年,卡朱米公司成立,落户莆田市荔城区西天尾镇经济开发区。2007126日,卡朱米公司与国土局荔城分局签订《国有土地使用权出让合同》,主要约定:1、卡朱米公司受让位于荔园工业区38262.553平方米土地,出让宗地的用途为工业用地,土地使用权出让年期为50年,自莆田市人民政府批准用地之日起算;2、土地使用权出让金为每平方米72元,总额为2754904元;3、国土局荔城分局对卡朱米公司依法取得的土地使用权,在合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的,出让人应当依照法定程序报批,并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年限土地使用权价格给予受让人相应的补偿。同日,国土局荔城分局与卡朱米公司签订《补充协议》,约定:卡朱米公司在受让宗地的投资额不低于4,800万元。属于工业建设项目的,受让人同意《出让合同》项下受让宗地的项目固定资产投资额不低于经批准或登记备案的4800万元,受让人单位用地面积投资强度不低于每亩80万元,项目固定资产投资包括建筑物、构筑物、设备投资和地价款等。2007228日,莆田市政府作出《关于同意出让国有土地使用权给卡朱米实业有限公司作为厂房及配套设施项目建设用地的批复》。之后,卡朱米公司支付相应的土地出让金,并取得莆国用(2007)第XXXXXX号《国有土地使用权证》。201057日,莆田市城乡规划局作出莆规荔(201045号《规划控制与实施建议书》,认为本市八大宜居片区之一磐龙山庄选址荔城区西天尾镇。根据控规的规划范围,南少林主出入口处涉及的卡朱米公司在建项目不符合片区规划功能布局,制约磐龙山庄的规划实施,建议荔城区政府尽快协调企业停止在建工程建设,减少损失,实施搬迁。2011216日,莆田市政府颁发莆政综(201118号《莆田市人民政府关于推进城区工业企业搬迁的意见》,对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。20141215日,卡朱米公司向荔城区政府发函同意采取以拆迁货币补偿方式上报解决公司停建后企业拆迁、终止生产经营的补偿问题。201538日,荔城区政府委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2016921日和22日,卡朱米公司向莆田市土地储备中心发函并提交了《莆田市出让国有土地使用权收储(收购)申请表》,向莆田市土地储备中心提请对该公司位于荔城区西天尾镇后卓村(荔园工业区内)的土地及地上构建物进行收储并同意由被告组织实施涉及土地及地上物的评估、搬迁补偿等。2016108日,福建光明资产评估有限公司对卡朱米公司企业作出(闽)光明[2016](资)字第PTY042-1号、PTY054号《资产评估报告书》。莆田市土地储备中心于2016109日在湄洲日报刊登了《莆田市土地储备中心拟收储地块公告》,对卡朱米公司土地的收储进行公示。2017122日,莆田市磐龙山庄(象峰、后卓片区改造)项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司签订《补偿协议》,该《补偿协议》对合同主体;土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况;补偿方式;补偿项目及补偿金额;过渡方式;征迁补偿款支付方式及交房期限;违约责任等进行了约定。2017515日,卡朱米公司以该《补偿协议》显失公平,其与荔城区政府签订协议的行为系迫于无奈,应予以撤销为由,向本院提起行政诉讼。

以上事实有:《企业征迁补偿安置协议书》、《福建卡朱米时装有限公司企业资产搬迁补偿价值评估资产评估报告》、《建设项目预约用地协议书》、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》、《国有土地使用权证》、《莆田市人民政府关于同意出让国有土地使用权给福建卡朱米实业有限公司作为厂房及配套设施项目建设用地的批复》、《规划控制与实施建议书》、《关于请求解决福建卡朱米时装有限公司拆迁货币补偿问题的请示》、《关于请求解决福建卡朱米时装有限公司拆迁评估中存在问题的请示》、卡朱米公司申请土地收储的《函》、卡朱米公司出具的《莆田市出让国有土地使用权收储(收购)申请表》、《莆田市土地储备中心拟收储地块公告》(2016109日湄洲日报第4版)等证据为证。

本案双方当事人争议的焦点问题为:一、本案是否属于行政诉讼受案范围?二、诉争《补偿协议》是否具有可撤销的情形?对此本院予以分析、认定如下:

一、本案是否属于行政诉讼受案范围?

原告认为,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议。”本案《补偿协议》属于行政机关与企业所签订的征收征用补偿协议,且上述法条已明确列出,原告就《补偿协议》提起行政诉讼,人民法院应当受理。

被告认为,1、原告提起撤销行政协议之诉不属于行政案件受案范围,应属于民事案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定,只有在认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除行政协议的情况下才属于行政案件,但是本案原告是以显失公平为由提起的撤销合同之诉,并不适用该法条。故本案不属于行政案件的受案范围。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释>第五十六条第二款规定,人民法院审理行政案件只审查行政行为的合法性,不审查合理性。而本案原告以显示公平为由提出撤销行政合同之诉明显是对合理性的审查。

本院认为,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议。”第十五条第二款规定:“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”本案诉争协议属于行政机关为实现行政管理的目标与原告签订的具有行政法上权利义务内容的土地、房屋征收补偿协议,显然属于行政诉讼受案范围。本案原告诉讼请求是认为其与荔城区政府签订的《补偿协议》系迫于无奈,《补偿协议》显失公平,请求予以撤销,原告要求撤销行政协议其实质系对签订行政协议的行为不服,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定,原则上所有的行政行为均是可诉的,只要行政行为具有侵犯当事人合法权益的可能性,对其权利义务形成不利影响,原则上就属于行政诉讼的受案范围,除非法律、司法解释明确规定不可诉。行政机关签订行政协议的行为显然是对外发生法律效力的行政行为,且没有法律、司法解释规定的不可诉情形,利害关系人应当有权依法对签订行政协议的行为提起行政诉讼。故原告诉请撤销行政协议应属行政诉讼受案范围。被告主张本案不属行政诉讼受案范围,缺乏法律依据,本院不予支持。

二、诉争《补偿协议》是否具有可撤销的情形?

原告认为,荔城区政府收回卡朱米公司土地,并非出于公共利益,而是用于“磐龙山庄”房地产项目商业用途,违反国家法律规定和双方签订的《国有土地使用权出让合同》约定,明显违法。且荔城区政府将依法应补偿卡朱米公司的搬迁补偿费用巧立名目设立为“履约保证金”,给予设定条件支付,违反法律规定,且诸多补偿方案及标准远不能弥补卡朱米公司的损失、显示公平。该《补偿协议》应予撤销。

被告认为,《补偿协议》系经卡朱米公司共同委托评估和认可补偿金额的基础上多次磋商后自愿签订的,合法有效,且双方已实际履行。被告为了公共利益并应卡朱米公司申请才对涉案地块进行征迁收储,已经莆田市政府批准,并制作补偿方案,是合法合规的。原告诉称“显失公平”的主张与客观事实不符。

本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:……(六)明显不当的。”本案诉争《补偿协议》的签订行为存在明显不当的情形,依法应予撤销。主要理由如下:1、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”双方签订的《国有土地使用权出让合同》第19条也约定:“出让人对受让人依法取得的土地使用权,在本合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的,出让人应当依照法定程序报批,并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿”,被告收回国土土地使用权的前提应是基于公共利益。被告提供了《福建省人民政府关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》、《福建省住房和城乡建设厅关于莆田市西天尾综合改革建设试点镇总体规划(莆田市中心城区西天尾分区规划)技术审查会会议纪要》、《莆田市人民政府关于莆田市西天尾综合改革建设试点镇总体规划(2010-2030)的批复》及规划图,用以证明20102月份,福建省人民政府将莆田市荔城区西天尾镇列入全省综合改革建设试点小城镇之一,磐龙山庄项目系开展小城镇综合改革建设试点的重点项目之一,该项目的片区修建性详细规划和城市设计方案于20104月编制并经专家论证,符合公共利益的目的。经审查,该三组证据仅能证明莆田市荔城区西天尾镇经福建省人民政府批准被列入全省综合改革建设试点小城镇之一,莆田市八大宜居片区经过规划批准。不能证明被告收回原告国有土地使用权系基于建设哪些具体的公共利益需要。而本案被告收回原告土地使用权名义上系因规划建设莆田市八大宜居片区,但实际上是建设“磐龙山庄”项目,而该项目系被告收回原告土地使用权变更为商业用地,再出让给房地产开发商用于高端商业房地产开发,属于商业目的,明显不属于公共利益。为此,被告提前收回国有土地使用权没有法律依据。故被告与原告签订本案讼争《补偿协议》明显不当。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定:“因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”根据上述规定,房屋征收部门应无条件、足额的向被征收人支付搬迁费用。经审查,诉争《补偿协议》第六条约定将搬迁补贴额,预留1210.4576万元作为履约保证金,原告需开展兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额3618.2713万元,并经被告审核后,才可以取得履约保证金。如果原告投资额小于征迁补偿额3618.2713万元,将取消原告的1210.4576万元履约保证金。该条款对搬迁费用人为附加了不平等的条件,明显违法法律强制性规定,补偿明显不合理,行政协议显失公平。

综上,本院认为,行政机关与行政相对人签订行政协议的行为应当合法,内容应当公平、合理。本案被告提前收回原告土地使用权没有法律依据,原、被告双方签订行政协议的行为明显不合理,协议内容违反国家法律强制性规定,显失公平,故该协议的签订行为明显不当,依法应予撤销。原告诉求有理,本院予以支持。被告答辩意见,缺乏依据,本院不予支持。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项之规定,判决如下:

撤销原告福建卡朱米时装有限公司与被告荔城区人民政府于2017122日签订的《企业征迁补偿安置协议书》。

案件受理费374937元,由被告莆田市荔城区人民政府负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于福建省高级人民法院。

审判长  吴元祥

审判员  赖昌铅

审判员  杨礼崧

二〇一七年十一月十五日

【二审裁判文书】

福建省高级人民法院

行 政 判 决 书

2018)闽行终130

上诉人(原审被告)莆田市荔城区人民政府,住所地福建省莆田市荔城区机关院内。

法定代表人柯金国,区长。

出庭负责人张茜华,副区长。

委托代理人陈少海、李金兴,福建融成律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)福建卡朱米时装有限公司,住所地福建省莆田市荔城区西天尾镇荔园工业区。

法定代表人李剑锋,董事长。

委托代理人张宪忠,上海锦天城(深圳)律师事务所律师。

委托代理人黄乐,上海锦天城(深圳)律师事务所实习律师。

上诉人莆田市荔城区人民政府(以下简称荔城区政府)因福建卡朱米时装有限公司(以下简称卡朱米公司)诉其行政协议一案,不服宁德市中级人民法院(2017)闽09行初103号行政判决,向本院提起上诉,本院受理后,依法组成合议庭,于2018411日公开开庭进行了审理。上诉人荔城区政府的行政机关责人张茜华以及委托代理人陈少海、李金兴,被上诉人卡朱米公司的法定代表人李剑锋以及委托代理人张宪忠、黄乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审查明,2006年,卡朱米公司成立,落户莆田市荔城区西天尾镇经济开发区。2007126日,卡朱米公司与国土局荔城分局签订《国有土地使用权出让合同》,主要约定:1、卡朱米公司受让位于荔园工业区38262.553平方米土地,出让宗地的用途为工业用地,土地使用权出让年期为50年,自莆田市人民政府批准用地之日起算;2、土地使用权出让金为每平方米72元,总额为2754904元;3、国土局荔城分局对卡朱米公司依法取得的土地使用权,在合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的,出让人应当依照法定程序报批,并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年限土地使用权价格给予受让人相应的补偿。同日,国土局荔城分局与卡朱米公司签订《补充协议》,约定:卡朱米公司在受让宗地的投资额不低于4,800万元。属于工业建设项目的,受让人同意《出让合同》项下受让宗地的项目固定资产投资额不低于经批准或登记备案的4800万元,受让人单位用地面积投资强度不低于每亩80万元,项目固定资产投资包括建筑物、构筑物、设备投资和地价款等。2007228日,莆田市政府作出《关于同意出让国有土地使用权给卡朱米实业有限公司作为厂房及配套设施项目建设用地的批复》。之后,卡朱米公司支付相应的土地出让金,并取得莆国用(2007)第C2007419号《国有土地使用权证》。201057日,莆田市城乡规划局作出莆规荔(201045号《规划控制与实施建议书》,认为本市八大宜居片区之一磐龙山庄选址荔城区西天尾镇。根据控规的规划范围,南少林主出入口处涉及的卡朱米公司在建项目不符合片区规划功能布局,制约磐龙山庄的规划实施,建议荔城区政府尽快协调企业停止在建工程建设,减少损失,实施搬迁。2011216日,莆田市政府颁发莆政综(201118号《莆田市人民政府关于推进城区工业企业搬迁的意见》,对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。20141215日,卡朱米公司向荔城区政府发函同意采取以拆迁货币补偿方式上报解决公司停建后企业拆迁、终止生产经营的补偿问题。201538日,荔城区政府委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2016921日和22日,卡朱米公司向莆田市土地储备中心发函并提交了《莆田市出让国有土地使用权收储(收购)申请表》,向莆田市土地储备中心提请对该公司位于荔城区西天尾镇后卓村(荔园工业区内)的土地及地上构建物进行收储并同意由被告组织实施涉及土地及地上物的评估、搬迁补偿等。2016108日,福建光明资产评估有限公司对卡朱米公司企业作出(闽)光明[2016](资)字第PTY042-1号、PTY054号《资产评估报告书》。莆田市土地储备中心于2016109日在湄洲日报刊登了《莆田市土地储备中心拟收储地块公告》,对卡朱米公司土地的收储进行公示。2017122日,莆田市磐龙山庄(象峰、后卓片区改造)项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司签订《补偿协议》,该《补偿协议》对合同主体;土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况;补偿方式;补偿项目及补偿金额;过渡方式;征迁补偿款支付方式及交房期限;违约责任等进行了约定。2017515日,卡朱米公司以该《补偿协议》显失公平,其与荔城区政府签订协议的行为系迫于无奈,应予以撤销为由,提起行政诉讼。

原审认为,关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题,当时生效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议。”第十五条第二款规定:“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”本案诉争协议属于行政机关为实现行政管理的目标与原告签订的具有行政法上权利义务内容的土地、房屋征收补偿协议,显然属于行政诉讼受案范围。本案原告诉讼请求是认为其与荔城区政府签订的《补偿协议》系迫于无奈,《补偿协议》显失公平,请求予以撤销,原告要求撤销行政协议其实质系对签订行政协议的行为不服,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定,原则上所有的行政行为均是可诉的,只要行政行为具有侵犯当事人合法权益的可能性,对其权利义务形成不利影响,原则上就属于行政诉讼的受案范围,除非法律、司法解释明确规定不可诉。行政机关签订行政协议的行为显然是对外发生法律效力的行政行为,且没有法律、司法解释规定的不可诉情形,利害关系人应当有权依法对签订行政协议的行为提起行政诉讼。故原告诉请撤销行政协议应属行政诉讼受案范围。被告主张本案不属行政诉讼受案范围,缺乏法律依据,不予支持。

原审认为,关于诉争《补偿协议》是否具有可撤销的情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:……(六)明显不当的。”本案诉争《补偿协议》的签订行为存在明显不当的情形,依法应予撤销。主要理由如下:1、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”双方签订的《国有土地使用权出让合同》第19条也约定:“出让人对受让人依法取得的土地使用权,在本合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的,出让人应当依照法定程序报批,并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿”,被告收回国土土地使用权的前提应是基于公共利益。被告提供了《福建省人民政府关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》、《福建省住房和城乡建设厅关于莆田市西天尾综合改革建设试点镇总体规划(莆田市中心城区西天尾分区规划)技术审查会会议纪要》、《莆田市人民政府关于莆田市西天尾综合改革建设试点镇总体规划(2010-2030)的批复》及规划图,用以证明20102月份,福建省人民政府将莆田市荔城区西天尾镇列入全省综合改革建设试点小城镇之一,磐龙山庄项目系开展小城镇综合改革建设试点的重点项目之一,该项目的片区修建性详细规划和城市设计方案于20104月编制并经专家论证,符合公共利益的目的。经审查,该三组证据仅能证明莆田市荔城区西天尾镇经福建省人民政府批准被列入全省综合改革建设试点小城镇之一,莆田市八大宜居片区经过规划批准。不能证明被告收回原告国有土地使用权系基于建设哪些具体的公共利益需要。而本案被告收回原告土地使用权名义上系因规划建设莆田市八大宜居片区,但实际上是建设“磐龙山庄”项目,而该项目系被告收回原告土地使用权变更为商业用地,再出让给房地产开发商用于高端商业房地产开发,属于商业目的,明显不属于公共利益。为此,被告提前收回国有土地使用权没有法律依据。故被告与原告签订本案讼争《补偿协议》明显不当。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定:“因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”根据上述规定,房屋征收部门应无条件、足额的向被征收人支付搬迁费用。经审查,诉争《补偿协议》第六条约定将搬迁补贴额,预留1210.4576万元作为履约保证金,原告需开展兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额3618.2713万元,并经被告审核后,才可以取得履约保证金。如果原告投资额小于征迁补偿额3618.2713万元,将取消原告的1210.4576万元履约保证金。该条款对搬迁费用人为附加了不平等的条件,明显违法法律强制性规定,补偿明显不合理,行政协议显失公平。

综上,原审认为,行政机关与行政相对人签订行政协议的行为应当合法,内容应当公平、合理。本案被告提前收回原告土地使用权没有法律依据,原、被告双方签订行政协议的行为明显不合理,协议内容违反国家法律强制性规定,显失公平,故该协议的签订行为明显不当,依法应予撤销。原告诉求有理,法院予以支持。被告答辩意见,缺乏依据,不予支持。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项之规定,判决撤销原告福建卡朱米时装有限公司与被告荔城区人民政府于2017122日签订的《企业征迁补偿安置协议书》。案件受理费374937元,由被告莆田市荔城区人民政府负担。

上诉人荔城区政府不服原审判决,向本院提起上诉称:1、原审法院混淆土地收回与土地收购的区别,对上诉人与被上诉人通过收购储备方式达成的土地收购协议民事纠纷适用行政诉讼法规定进行审理判决,属适用法律不当。2、即使讼争协议被认定为行政协议,但原审法院没有遵循当事人约定的规则,不仅忽视了公共利益或行政管理目的均可作为行政协议目的规定,而且还曲解了公共利益的法律概念,其直接适用行政法的规定认定补偿协议明显不当并予撤销是错误的。3、补偿协议系双方合意达成的,不存在无效的情形,应是合法有效的,原审法院混淆企业搬迁补贴款与搬迁费的区别,错将属附条件的第六条内容认定为违反法律强制性规定、补偿明显不合理的显失公平条款,导致其判决错误。4、原审法院收取案件受理费374937元没有依据,是错误的。原审判决认定事实和适用法律错误,且程序违法,判决撤销补偿协议不当,请求撤销原审判决,裁定驳回被上诉人的起诉或改判驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人卡朱米公司辩称:1、被上诉人与上诉人签订《企业征迁补偿安置协议》系上诉人为实施磐龙山庄项目而提前收回国有土地使用权的行政行为,原审法院认定事实清楚,适用法律正确。上诉人认为其行为为土地收购,没有事实与法律依据。本案系上诉人利用其行政机关的地位对被上诉人作出的行政行为,并非民事合同关系。2、被上诉人对上诉人实施征收并非基于公共利益,违反了《国有土地使用权出让合同》的规定。3、《补偿安置协议》中关于搬迁补贴款的约定,明显违反国家法律强制性规定,显失公平。上诉人应当承担本案的全部诉讼费用。

各方当事人在举证期间内提交的证据已经原审庭审举证质证,并随原审案卷移送本院。二审期间本院亦在庭审中组织双方就证据进行举证、质证,经审查,本院对原审查明的基本事实予以确认。二审期间,上诉人提交了卡朱米公司《总平面布置图》、2009930日《建设工程规划许可证》、20101120日《建设工程施工合同》、201392日《建筑工程施工许可证,欲证明被上诉人未在出让合同和莆田市人民政府供地批文规定的二年期限内完成项目建设。因上述证据材料不属于新证据,又系上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据,并且与案件的审理没有关联性,本院不予接纳。

本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十)项的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,提起的诉讼,属于行政诉讼的受案范围,上述法律已经明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。本案被诉协议是行政主体与被上诉人就被上诉人被列入征迁范围内的土地、厂房及附属设施和实物性资产征迁补偿安置事宜达成的补偿协议,系典型的行政协议,依法属于行政诉讼的受案范围。上诉人关于本案不属于行政诉讼受案范围的上诉理由,不能成立。

本案被诉行为系2017122日上诉人荔城区政府与被上诉人卡朱米公司签订的《企业征迁补偿安置协议书》,被上诉人提出的诉讼请求为:依法撤销《企业征迁补偿安置协议书》。由于行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。根据我国行政诉讼法及其司法解释的相关规定,人民法院在审查行政协议案件时,首先应优先从行政角度考虑,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。故而对于可撤销行政协议的判断,既适用行政诉讼法关于撤销行政行为情形的规定,同时也适用民事法律规范中关于可撤销合同的相关规定。原审法院适用行政诉讼法的规定对被诉行政协议进行审查,并无不当。上诉人主张原审适用法律不当的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。本案被诉补偿安置协议兼具行政性和合同性的双重特点,原审法院参照民事案件交纳标准收取诉讼费用,并未违反法律规定。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定,行政行为明显不当的,人民法院可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定,下列合同,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。为此,被上诉人以其与上诉人签订的《企业征迁补偿安置协议书》显失公平为由,有权提起本案撤销之诉。结合被诉行为以及被上诉人的诉讼请求分析,被上诉人针对的是协议双方就项目征迁范围内的土地、厂房及附属设施和实物性资产的补偿存在补偿数额远远低于实际损失、补偿显失公平等情形主张被诉协议应予撤销。因此,本案审查的重点在于被诉协议是否存在显失公平的情形。由于签订行政协议的前提既可以是基于公共利益,也可以是为实现行政管理目的,因此,本案上诉人基于土地收储实现征迁之行政管理目的,与被上诉人签署被诉行政协议进行企业征迁的补偿安置,具有法律依据。至于涉案土地涉及的是收购还是收回,以及收购或者收回行为的合法问题,属于其他行政争议,非本案撤销之诉的审查范畴。为此,原审对于是否公共利益以及收回行为合法性的判断,本院不予评判。

本案被诉协议系上诉人为实现征迁目的而实施的补偿安置行为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定,因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门向被征收人支付搬迁费用,是房屋征收部门的法定义务。而被诉协议虽然确定了被上诉人的企业搬迁补贴额为人民币27173083元,但在企业搬迁补贴款的支付程序中约定:预留12104576元作为履约保证金,将被上诉人完成兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36182713元,作为取得上述履约保证金的条件。如果被上诉人无法完成兼并重组或重新选址建设新项目或经上诉人委托中介机构对其投资额进行审核确认其投资额小于征迁补偿额36182713元,上诉人将取消履约保证金12104576元。分析认为,且不论企业兼并重组本身系游离于征迁补偿安置关系之外的其他法律关系,单就该条款的设定来看,被上诉人要获得上述条款中约定的全部企业搬迁补贴款,必须满足以下几个条件:一是完成企业兼并重组;二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额。而实践中,实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象且兼并双方需能达成合意,因此,被上诉人要实现上述条款的首要条件就必须依赖第三方的参与以及其意思表示,而非被上诉人依其独立意志可以成就,这样的条件设定对于被上诉人权利的实现显然是困难的。而条件中中关于:“投资额必须大于征迁补偿额”、“如果小于投资额将取消履约保证金”,这样的条件设定没有考虑到被上诉人投资的实际状况以及实际中的投资额到位的各种可能性,对投资额到位作出合理的安排,简单规定一旦小于投资额就取消履约保证金,对于被上诉人而言显然也过于苛刻。并且,从被诉协议履约保证金设定的金额来看,被诉协议中所约定企业搬补贴额为27173083元,而约定的履约保证金为12104576元,约占双方约定的企业搬补贴额的45%,如此巨额的履约保证金显然对于被上诉人的权利实现也是极为不公平的。因此,被诉协议中关于企业搬迁补贴款支付程序的约定明显为被上诉人获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件,违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。原审据此认定被诉协议存在显失公平的情形,依法撤销被诉补偿协议,于法有据。上诉人可在与被上诉人充分协商的基础上,遵循公平原则重新就补偿安置达成协议。

综上,上诉人的上诉理由不能成立,其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下;

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费374937元,由上诉人莆田市荔城区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  吴声鸣

审 判 员  余鸿鹏

代理审判员  许秀珍

二〇一八年五月××日

书 记 员  翁陈贞

附:再审裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

2019)最高法行申414

再审申请人(一审被告、二审上诉人):福建省莆田市荔城区人民政府。住所地福建省莆田市荔城区机关院内。

法定代表人:柯金国,该区区长。

委托诉讼代理人:李金兴,福建融城律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审被上诉人):福建卡朱米时装有限公司。住所地福建省莆田市荔城区西天尾镇荔园工业区。

法定代表人:李剑锋,董事长。

再审申请人福建省莆田市荔城区人民政府(以下简称荔城区政府)诉被申请人福建卡朱米时装有限公司(以下简称卡朱米公司)行政协议一案,福建省宁德市中级人民法院于20171115日作出(2017)闽09行初103号行政判决,判决:撤销卡朱米公司与荔城区政府于2017122日签订的《企业征迁补偿安置协议书》(以下简称《补偿安置协议》),案件受理费374937元,由荔城区政府承担。荔城区政府不服提起上诉后,福建省高级人民法院于2018530日作出(2018)闽行终130号行政判决,判决:驳回上诉,维持原判。荔城区政府仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

荔城区政府向本院申请再审,请求:1.撤销一、二审行政判决,依法改判驳回被申请人卡朱米公司的诉讼请求或者发回重审;2.本案的诉讼费用由被申请人承担。其申请再审的事实和理由为:1.一审判决认定事实不清、适用法律不当,其认定本案补偿协议构成显失公平的三个理由均不能成立。2.二审法院定性错误,错将本案土地收购的搬迁补偿协议认定为国有土地上房屋征收补偿安置协议。其以超出本案撤销之诉审查范围为由,不认可一审法院关于涉案补偿协议的行政行为不符合公共利益、属于土地收回的认定,但二审法院直接认定涉案行政协议系基于国有土地上房屋征收而签订的征迁补偿安置协议,前后两审判观点自相矛盾,导致其审判结果错误。3.一、二审判决遗漏审理事项,明显影响案件事实,且卡朱米公司涉嫌向法院提供不实证据,同时,二审法院认定的理由“补偿协议部分内容显失公平”与判决结果“协议全部撤销”之间相矛盾。

本院认为,本案的争议焦点包括以下两个方面:1.《补偿安置协议》性质如何认定;2.《补偿安置协议》是否存在显失公平的情形且该协议应否被撤销。

第一,关于《补偿安置协议》性质如何认定的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定,国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。依据该规定,对国有建设用地使用权及其地上附着物的提前收回,应当基于公共利益等需要,依照相关征收、补偿程序,依法进行补偿。本案中,《安置补偿协议》系行政机关为实现相关行政管理目的与相对人签订的土地、房屋征收征用补偿协议,该协议具有行政法上权利义务内容,因此,案涉《安置补偿协议》属于行政诉讼受案范围。

第二,关于案涉补偿协议的补偿内容是否存在显失公平等违法情形且该协议应否被撤销的问题。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定,在订立合同时显失公平的,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定:作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。本案中,被诉协议补偿金额共计66627405.3元,其中拆迁评估补偿金额为36182713元,无产权手续土地及地上附着物拆迁补偿款为643449元,3#车间地基费用投资损失437241.8元,土地使用税投资损失1790918.5元,筹建期间员工工资支出损失40万元,企业搬迁补贴额27173083元。该协议补偿对被征收房屋及附着物价值以及搬迁、临时安置进行了相应补偿,对于因征收造成的停产、停业损失补偿及相关补助、奖励该协议没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之规定予以明确补偿,而是以企业搬迁补贴的形式向卡朱米公司予以兜底补偿。但卡朱米公司取得该搬迁补贴款需要预留12104576元作为履约保证金,并将被申请人完成兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36182713元作为取得上述履约保证金的条件。如果卡朱米公司无法完成兼并重组或重新选址建设新项目或经中介机构对其投资额进行审核确认其投资额小于征迁补偿额36182713元,荔城区政府将取消履约保证金12104576元。因约定的履约保证金占双方约定的企业搬迁补贴款的45%,故此条款的设定使得协议中对法定的停产、停业损失的兜底补偿无法得到保障。因此,《补偿安置协议》关于搬迁补贴款支付程序的约定明显为卡朱米公司获得合法、合理的补偿附加了不平等的条件,变相剥夺了其取得停产、停业损失及相关补助奖励补偿的权利,既违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之规定,又违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。一审法院据此判决撤销被诉补偿协议,二审法院判决予以维持,并无不当。

综上,荔城区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人福建省莆田市荔城区人民政府的再审申请。

审判长 何 君

审判员 蔚 强

审判员 李绍华

二〇一九年六月二十八日

书记员 于 露

 

 

                   

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袁裕来

袁裕来

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1966年4月出生,浙江奉化人。 1989年浙江大学毕业,工学士。 中华全国律师协会行政法专业委员会副主任。专业代理行政案件。浙江之星律师事务所主任。 著作: 《特别代理民告官手记Ⅰ》(2003年8月); 《特别代理民告官手记Ⅱ》(2004年7月); 《特别代理民告官手记III》(2006年1月); 《对<行政诉讼法修改建议稿>若干条款的质疑》(2006年12月); 《特别代理民告官手记IV》(2008年4月); 《特别代理民告官手记V》(2009年1月); 《特别代理民告官手记VI》(2010年1月); 《特别代理民告官手记VII》(2011年3月); 《特别代理民告官手记VIII》(2013年3月)。

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