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最高院四巡:房屋征收未考虑房屋占压土地性质及价值的,人民法院可撤销并责令重做行政行为(附一审、二审裁判文书)

【裁判要旨

2017年2月25日,河南泰明房地产评估咨询有限公司出具张超英户房屋分户评估报告,并于同年4月27日向张超英户送达。该评估报告中载明:“本次估计对象为被征收房地产的建筑物,未考虑其分摊的土地使用权状况”。因张超英未能与梁园区政府就房屋征收补偿事宜达成相关协议,梁园区政府遂作出被诉征收补偿决定。根据上述事实,二审法院从有利于保障当事人合法权益的角度出发,作出撤销被诉征收补偿决定,并责令梁园区政府综合考虑案涉房屋占压土地的性质及价值,重新对张超英作出房屋征收补偿决定的判决,可以推进本案行政争议的进一步化解,本院予以支持。

【裁判文书

 

 

最高人民法院

行政裁定书

(2020)最高法行申7634号

再审申请人(一审被告、二审被上诉人):河南省商丘市梁园区人民政府,住所地河南省商丘市锦绣路66号。

法定代表人:张兵,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:张萌,河南京港律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审上诉人):张超英,女,1958年9月18日出生,汉族,住河南省商丘市。

委托诉讼代理人:范家华,北京市振邦律师事务所律师。

再审申请人河南省商丘市梁园区人民政府(以下简称梁园区政府)因张超英诉其房屋征收补偿决定一案,不服河南省高级人民法院(2019)豫行终1830号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,并于2020年8月17日就本案组织询问,再审申请人梁园区政府的委托诉讼代理人张萌、被申请人张超英及其委托诉讼代理人范家华到庭参加询问。本案现已审查终结。

梁园区政府申请再审称:被申请人的房屋是从他人处受让取得,房屋所占的土地属于划拨土地。被申请人未按照法律规定办理房屋和土地转移登记,也未向相关部门缴纳土地使用权出让金。二审法院以申请人作出的商梁政征补〔2018〕64号房屋征收补偿决定(以下简称被诉征收补偿决定)未考虑对被申请人土地价值的补偿而予撤销,属于认定事实的主要证据不足。综上,请求撤销二审判决,维持一审判决。

本院经审查认为,张超英不服梁园区政府作出的被诉征收补偿决定,提起本案诉讼。本案争议焦点为被诉征收补偿决定是否合法。根据原审法院查明,梁园区政府于2012年11月2日作出《关于对金桂苑棚户区改造项目进行房屋征收的决定》,并同时公布《金桂苑棚户区改造项目房屋征收补偿方案》,案涉房屋位于征收范围内。本院经询问查明,案涉房屋系张超英于2006年通过转让方式从商丘市第二日杂废旧公司棉花加工厂处取得。2017年2月25日,河南泰明房地产评估咨询有限公司出具张超英户房屋分户评估报告,并于同年4月27日向张超英户送达。该评估报告中载明:“本次估计对象为被征收房地产的建筑物,未考虑其分摊的土地使用权状况”。因张超英未能与梁园区政府就房屋征收补偿事宜达成相关协议,梁园区政府遂作出被诉征收补偿决定。根据上述事实,二审法院从有利于保障当事人合法权益的角度出发,作出撤销被诉征收补偿决定,并责令梁园区政府综合考虑案涉房屋占压土地的性质及价值,重新对张超英作出房屋征收补偿决定的判决,可以推进本案行政争议的进一步化解,本院予以支持。

综上,梁园区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回河南省商丘市梁园区人民政府的再审申请。

审判长 李小梅

审判员 袁晓磊

审判员 马鸿达

二〇二〇年十一月四日

法官助理 章文英

书记员 张振宇

二审裁判文书

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

2019)豫行终1830

上诉人(一审原告)张超英,女,汉族,1958918日出生,住河南省商丘市。

委托代理人范家华,北京市振邦律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)商丘市梁园区人民政府,住所地商丘市梁园区锦绣路6号。

法定代表人张兵,区长。

委托代理人李卫政,该区政府工作人员。

委托代理人张萌,河南京港律师事务所律师。

上诉人张超英因诉商丘市梁园区人民政府(以下简称梁园区政府)房屋征收补偿决定一案,不服商丘市中级人民法院(2019)豫14行初122号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人张超英及其委托代理人范家华,被上诉人梁园区政府的委托代理人李卫政、张萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉行政行为是梁园区政府作出的商梁政征补(201864号房屋征收补偿决定,根据房屋征收补偿方案及河南泰明房地产评估咨询有限公司对被征收房屋的评估价格,确定被征收房屋的评估价值为1332014元,一次搬迁费12747元,附属物补偿款320元,停产停业损失199802元,四项共计1544883元,由房屋征收部门予以支付。张超英认为,梁园区政府作出的被诉房屋征收补偿决定书违反法律规定,其评估公司的选择没有经过张超英在内的被征收人自主选择,评估公司对张超英被征收房屋的评估没有依法进行,对张超英房屋的价值补偿低于市场价格,侵犯了张超英的合法权益。请求撤销被诉房屋征收补偿决定。

商丘市中级人民法院一审查明:为加快棚户区改造步伐,改善城区群众生活居住条件,完善城市功能,提升城市总体形象,梁园区政府2012112日发布《关于对金桂苑棚户区改造项目进行房屋征收的决定》,征收范围是凯旋路以东、人民路以西、商曹路及承德路以南、青年路以北区域棚户区改造范围内(以项目用地规划红线为准)的房屋及其附属物,并同时公布了《金桂苑棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。2011629日,梁园区政府房屋征收部门商丘市梁园区房地产管理局发布选择房屋评估机构的通知,1011日经公证处现场公证,随机选择河南泰明房地产评估咨询有限公司为涉案项目的房屋评估机构。张超英房屋位于被征收范围内,房屋用途为厂房,砖混结构,砖混面积1369.38平方米、砖木面积223.98平方米,面积共计1593.36平方米。2017225日,河南泰明房地产评估咨询有限公司出具了张超英的房屋分户评估结果报告,认定评估时点房屋价值为1332014元。2017427日,该评估报告向张超英送达。因张超英未能与梁园区政府达成房屋征收补偿安置协议,梁园区政府遂作出商梁政征补(201864号房屋征收补偿决定书并向张超英送达。张超英不服,提起本案诉讼。

梁园区政府提供关于成立金桂苑项目建设指挥部的通知及金桂苑项目建设指挥部出具补偿承诺书,该承诺书称为对张超英公平补偿,金桂苑项目建设指挥部作出承诺,同意对张超英购买涉案土地所付代价予以适当补偿6万元。

商丘市中级人民法院一审认为:(一)梁园区政府作出被诉房屋征收补偿决定书前,已经依法作出房屋征收决定,故被诉房屋征收补偿决定依据的前提条件合法。(二)梁园区政府对张超英房屋作出房屋评估报告,程序合法。梁园区政府发布了《关于梁园区道路、绿地公园等基础设施建设房屋征收价值评估的通知》,经公证机构现场公证,随机选定涉案评估公司为河南泰明房地产评估咨询有限公司,该评估公司的选定,程序合法。因张超英未与梁园区政府达成拆迁安置补偿协议,河南泰明房地产评估咨询有限公司出具了张超英的房屋分户评估结果报告,梁园区政府已将该评估报告送达给张超英,程序不存在违法之处。故张超英主张梁园区政府作出评估报告程序违法的诉讼理由依法不能成立。(三)被诉房屋征收补偿决定的补偿标准公平。梁园区政府依法选定河南泰明房地产评估咨询有限公司为涉案项目的评估机构,该公司依据房屋信息登记表等信息开展房屋评估工作,对张超英房屋在征收决定作出之日的成本价值进行评估。考虑到涉案土地原为划拨地,且张超英受让涉案土地未经相关部门批准,未办理房屋和土地转移登记的情况,被诉房屋征收补偿决定仅对其房屋进行补偿并无不当。且梁园区政府成立的金桂苑项目建设指挥部向商丘市中级人民法院出具书面承诺,同意对张超英购买涉案土地所付代价予以适当补偿6万元。故张超英主张的补偿标准过低的诉讼理由依法不能成立。综上,被诉房屋征收补偿决定书认定事实清楚,作出程序合法,适用法律正确,补偿标准基本公平。张超英要求撤销被诉行政行为,理由不足,不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回张超英的诉讼请求。

张超英不服一审判决,向本院上诉称:(一)涉案补偿决定书缺乏事实依据。涉案评估机构没有经过张超英在内的被征收人自主选择,评估公司对张超英被征收房屋的评估没有依法进行,补偿决定书作出时涉案估价报告已经失效;(二)涉案补偿决定书程序违法。涉案补偿决定书没有进行公告,未经协商即作出了涉案补偿决定;(三)涉案补偿决定书实体违法。涉案补偿决定书没有对涉案房产所占土地进行任何补偿。涉案评估报告采用成本法进行估价,只对涉案房屋的重置成新价进行了评估。涉案房产是上诉人于2006年从原来的国营企业棉花加工厂购买所得,买卖标的物包括了厂房、土地及所有设施。其中,土地是很重要的一项资产,一审庭后被上诉人同意对上诉人购买涉案土地所付代价予以适当补偿6万元补偿标准过低。即使被上诉人庭后承诺补偿涉案土地款6万元,该涉案补偿决定书仍因遗漏了对上诉人涉案土地的补偿内容而违法。综上,请求撤销一审判决,改判支持上诉人的一审诉讼请求。

梁园区政府答辩称:(一)评估机构选定符合法定程序。在评估公司选定过程中,已经给予被征收户选择协商评估机构的时间并进行了通知,最终选取过程也是通过公证机关公证,由征收部门抽签选定;(二)涉案评估公司具有相应评估资质,评估过程符合法律规定,且张超英收到评估报告后,并没有申请复核,所以评估报告能反映房屋征收时的价值;(三)征收补偿决定所确定的房屋补偿合法有效,梁园区政府一审时也已书面承诺对张超英购买涉案土地所付代价予以6万元的补偿。综上,请求驳回上诉,维持原判。

本院二审查明事实与商丘市中级人民法院一审查明事实一致,本院予以确认。

本院认为,(一)关于评估机构选择是否符合法定程序问题。梁园区政府房屋征收部门商丘市梁园区房地产管理局发布选择房屋评估机构的通知,经公证处现场公证,随机选择河南泰明房地产评估咨询有限公司为涉案项目的房屋评估机构,本案评估机构选定符合法定程序。(二)关于分户评估报告问题。河南泰明房地产评估咨询有限公司依法出具了张超英的房屋分户评估结果报告并向张超英送达,张超英未对该评估报告申请复核,因该评估报告是对被征收建筑物的评估结果,故可以作为确定被征收建筑物价值的依据。(三)关于被诉补偿决定是否违法问题。本案房屋征收补偿决定遗漏了涉案土地的使用权补偿。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下,由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额”的规定,对征收房屋价值的补偿应包含土地使用权的补偿,土地使用权的价值应包含在房屋的价值之中。本案张超英分户评估报告仅对被征收建筑物进行评估,未考虑土地使用状况,被诉房屋征收决定将该分户评估报告作为被征收房屋价值的依据,系证据采信错误。被诉房屋征收补偿决定未考虑对张超英的土地进行补偿,违反法律规定,依法应予撤销。综上,一审法院认定事实不清,依法应予撤销。上诉人的部分上诉理由成立,本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定,判决如下:

一、撤销商丘市中级人民法院(2019)豫14行初122号行政判决;

二、撤销本案被诉商梁政征补(201864号房屋征收补偿决定书;

三、责令商丘市梁园区人民政府三个月内对张超英重新作出补偿决定。

二审案件受理费50,由被上诉人商丘市梁园区人民政府承担。

审判长  李继红

审判员  王盛楠

审判员  万宗杰

二〇一九年十二月二十日

书记员  陈瑞丹

 

  【一审裁判文书

河南省商丘市中级人民法院

行 政 判 决 书

2019)豫14行初122

原告张超英,女,1958918日出生,汉族,住河南省商丘市。

委托代理人范家华,北京市振邦律师事务所律师

被告商丘市梁园区人民政府,住所地商丘市梁园区锦绣路6号。

法定代表人张兵,该区代区长。

委托代理人李卫政,该区政府工作人员。

委托代理人张萌,河南京港律师事务所律师。

原告张超英因不服被告商丘市梁园区人民政府(以下梁园区政府)房屋征收补偿决定,向本院提起行政诉讼。本院于201921日立案后,在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭,于2019319日公开开庭审理了本案。原告张超英的委托代理人范家华,被告梁园区政府的委托代理人李卫政、张萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉行政行为系被告梁园区政府作出的商梁政征补(201864号房屋征收补偿决定书,称为实施梁园区金桂苑棚户区改造项目,决定对张超英房屋进行征收,根据房屋征收补偿方案及河南泰明房地产评估咨询有限公司对被征收房屋的评估价格,确定被征收房屋的评估价值为1332014元,一次搬迁费12747元,附属物补偿款320元,停产停业损失199802元,四项共计1544883元,由房屋征收部门予以支付。

原告张超英诉称,被告梁园区政府作出的被诉房屋征收补偿决定违反法律规定,其评估公司的选择没有经过原告在内的被征收人自主选择,评估公司对原告被征收房屋的评估没有依法进行,对原告房屋的价值补偿低于市场价格,侵犯了原告的合法权益。请求撤销被诉房屋征收补偿决定。原告张超英向本院提供以下证据:1.原告张超英房产证、身份证复印件一份;2.评估报告一份,评估价格是210多万,证明原告的评估报告仍然有效的情况下,被告无权依据另外一份评估价格低的评估报告来进行补偿。

被告梁园区政府答辩称,原告张超英的房屋位于商丘市梁园区金桂苑棚改项目征收范围之内,被告已经作出相应的房屋征收决定及房屋征收补偿方案。在房屋征收决定发布后,被告在项目征收范围内发布对房屋征收价值评估的通知及随机选择评估机构的通知,经公证处现场公证,选取了有评估资格的评估公司对涉案被征收房屋依法评估,确定被征收房屋价值。因为原告在房屋征收决定确定的期限内没有与被告达成房屋征收补偿协议,被告遂根据生效的房屋征收决定和补偿方案对原告作出房屋征收补偿决定。关于涉案房屋的价值,被告依据评估公司客观的评估价值确定,其他补偿标准也是按照房屋征收补偿方案为依据进行补偿。被告在作出房屋征收补偿决定之前,已经履行了相关法定程序,对涉案房屋信息进行了调查,准备了货币补偿。被告的房屋征收补偿决定没有侵犯原告的合法权益,请求驳回原告的诉讼请求。

被告梁园区政府向本院提供三组证据。第一组证据:1.商丘市梁园区人民政府关于对金桂苑棚户区改造项目房屋进行征收的决定;2.金桂苑棚户区改造项目房屋征收决定的公告和房屋征收补偿方案,证明原告的房屋在征收范围之内,被告作出的《房屋征收补偿决定书》是依据以上两个文件做出的,依据合法。第二组证据:1.商丘市梁园区房管局关于金桂苑棚户区改造项目房屋征收价值评估的通知一份;2.关于金桂苑棚户区改造项目实行随机选定评估机构的通知一份;3.现场抽签规则及程序一份;4.商丘市梁园区房地产管理局通知一份;5.商丘市梁园区房地产管理局通知一份;6.金桂苑棚户区改造项目现场抽签规则及程序一份;7.商丘市梁园区房地产管理局通知一份;8.现场张贴照片一份;9.公证书一份;10.中签结果一份,证明梁园区政府作出房屋补偿评估符合法定程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,在被征收人没有在协商选择评估机构的期限内选定评估机构,征收部门在公证机关的见证下通过抽签方式随机选定房地产评估公司,且评估机构具有相应的房地产评估资质。梁园区政府选定评估机构和评估过程符合法律依据,补偿标准符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。第三组证据:1.金桂苑棚户区改造项目房屋信息一份;2.分户评估报告一份;3.分户评估报告送达回证一份;4.商丘市梁园区人民政府房屋征收补偿决定书一份;5.商丘市梁园区人民政府房屋征收补偿决定书送达回证一份,证明房地产评估机构作出的分户评估报告及梁园区政府做出的《房屋征收决定书》是合法的,具有事实和法律依据。被告作出《房屋征收补偿决定》事实清楚,符合法定程序,对被征收人的补偿安置体现了公平,合理原则。

经庭审质证,原告对被告提供证据质证意见是,对第一组证据不认可,没有人看到征收公告和补偿安置方案的公告。第二组证据不认可,经过了两次评估公司的选择,重新公布新的供选择的评估公司,就应当依法让被征收人自行组织协商选择一家,而不是直接进行抽签选择,因为原来的四家无法自行协商选择出来一家,不意味着这四家无法通过自行协商选择产生,但是涉案评估机构是在20111119日就被选择产生了,没有任何事实和法律依据。对第三组证据1真实性不予认可,根本没有入户调查,没有对房屋内的装饰装修以及附属设施进行登记。证据2三性均不认可,估价报告从形式要件和实体内容来看均存在很多违法之处,明显缺乏客观性和公正性,不能作为被诉房屋征收补偿的合法依据。张超英补偿决定书作出的时候,该估价报告已经失效,失去了应用的有效期。评估公司对张超英作出了两份评估报告,日期和编号都是一样的,被告提交的评估数额是130多万,另外一份评估报告的数额是210多万,210多万的评估报告没有被作废的情况下,就应当是有效的。证据4的合法性不认可。没有将涉案房屋调查登记的情况在涉案征收范围内公布,没有将涉案房屋补偿情况在征收范围内公布,补偿决定书没有进行公告,没有经过协商就作出了征收补偿决定。对张超英的2.5亩土地没有进行任何补偿,其房屋是按照成本价补偿的。综上,被告的征收补偿决定作出是违法的,实体也是违法的。被告梁园区政府对原告张超英提供证据质证如下:对证据1真实性无异议,认为征收补偿决定是对合法产权房屋的补偿。对于证据2不认可,被告依法送达的评估报告应当是原件,原告持有的仅有复印件,该评估报告与被告提交的评估报告内容并不一致,不仅体现在房屋单价、被征收人以及补偿面积均无相似点。

本院对上述证据认证如下:原告张超英提供的证据1与被告梁园区政府提供的证据内容真实、形式合法,与本案具有关联性,予以采信。

经审理查明,为加快棚户区改造步伐,改善城区群众生活居住条件,完善城市功能,提升城市总体形象,梁园区政府2012112日发布《关于对金桂苑棚户区改造项目进行房屋征收的决定》,征收范围是凯旋路以东、人民路以西、商曹路及承德路以南、青年路以北区域棚户区改造范围内(以项目用地规划红线为准)的房屋及其附属物,并同时公布了《金桂苑棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。2011629日,被告房屋征收部门商丘市梁园区房地产管理局发布选择房屋评估机构的通知,1011日经公证处现场公证,随机选择河南泰明房地产评估咨询有限公司为涉案项目的房屋评估机构。原告张超英房屋位于被征收范围内,房屋用途为厂房,砖混结构,砖混面积1369.38平方米、砖木面积223.98平方米,面积共计1593.36平方米。2017225日,河南泰明房地产评估咨询有限公司出具了原告张超英的房屋分户评估结果报告,认定评估时点房屋价值为1332014元。2017427日,该评估报告向原告送达。因原告未能与被告达成房屋征收补偿安置协议,被告梁园区政府遂作出商梁政征补(201864号房屋征收补偿决定并向原告送达。原告不服,诉至本院。

被告梁园区政府提供关于成立金桂苑项目建设指挥部的通知及金桂苑项目建设指挥部出具补偿承诺书,该承诺书称为对原告公平补偿,金桂苑项目建设指挥部作出承诺,同意对原告张超英购买涉案土地所付代价予以适当补偿6万元。

本院认为,(一)被告梁园区政府作出被诉房屋征收补偿决定书前,已经依法作出房屋征收决定,故被诉房屋征收补偿决定依据的前提条件合法。

(二)被告梁园区政府对原告张超英房屋作出房屋评估报告,程序合法。被告梁园区政府发布了《关于梁园区道路、绿地公园等基础设施建设房屋征收价值评估的通知》,经公证机构现场公证,随机选定涉案评估公司为河南泰明房地产评估咨询有限公司,该评估公司的选定,程序合法。因原告张超英未与被告梁园区政府达成拆迁安置补偿协议,河南泰明房地产评估咨询有限公司出具了原告张超英的房屋分户评估结果报告,被告梁园区政府已将该评估报告送达给原告,程序不存在违法之处。故原告张超英主张被告作出评估报告程序违法的诉讼理由依法不能成立。

(三)被诉房屋征收补偿决定的补偿标准公平。梁园区政府依法选定河南泰明房地产评估咨询有限公司为涉案项目的评估机构,该公司依据房屋信息登记表等信息开展房屋评估工作,对原告房屋在征收决定作出之日的成本价值进行评估。考虑到涉案土地原为划拨地,且原告受让涉案土地未经相关部门批准,未办理房屋和土地转移登记的情况,被诉房屋征收补偿决定仅对其房屋进行补偿并无不当。且被告成立的金桂苑项目建设指挥部向本院出具书面承诺,同意对原告张超英购买涉案土地所付代价予以适当补偿6万元。故原告张超英主张的补偿标准过低的诉讼理由依法不能成立。

综上,被诉房屋征收补偿决定书认定事实清楚,作出程序合法,适用法律正确,补偿标准基本公平。原告要求撤销被诉行政行为,理由不足,不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:

驳回原告张超英的诉讼请求。

一审案件受理费五十元,由原告张超英负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本八份,上诉于河南省高级人民法院。

审判长  冯明

审判员  牛杰

审判员  张淼

二〇一九年五月八日

书记员  闫锦

 



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