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最高法判例:政府基于一定的职责应对其派出机关违法拆除房屋造成的损失共同采取补救措施

☑ 裁判要点

1.街道办事处可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任,但相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权,因此,街道办事处对当事人的房屋予以强制拆除,属于超越职权。

2.根据有关规定,市县级人民政府是辖区内城中村改造的主体,负责组织实施本辖区内的城中村改造工作,既对拆除行为负有监督管理的职责,又对城中村改造的拆迁补偿安置工作负责,在此情况下,出于实质解决纠纷的考虑,判令市县级人民政府与街道办事处共同对当事人的损失采取补救措施并无不当。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申1064号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)罗荣昌,男,汉族,1932年9月4日出生,住河南省郑州市中原区。

委托代理人梁霞,女,汉族,1960年6月26日出生,住河南省郑州市中原区。系再审申请人之女。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市惠济区人民政府,住所地河南省郑州市惠济区开元路8号。

法定代表人马军,该区人民政府区长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市惠济区长兴路街道办事处,住所地河南省郑州市惠济区长兴路21号。

法定代表人夏利东,该办事处主任。

罗荣昌因诉郑州市惠济区人民政府(以下简称惠济区政府)、郑州市惠济区长兴路街道办事处(以下简称长兴路办事处)拆除房屋违法一案,不服河南省高级人民法院作出的(2016)豫行终2609号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员阎巍、方金刚、董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明:罗荣昌系惠济区长兴路街道老鸦陈村村民,1992年8月3日,郑州市邙山区人民政府为其颁发邙土集建(92)字第25号的集体土地建设用地使用证,面积为378平方米,用途为宅基地。罗荣昌在其宅基地上建造二栋房屋,一栋七层,一栋四层,总面积为2286.493平方米。2015年5月21日老鸦陈村城中村改造正式启动,2016年3月31日,惠济区委办公室和惠济区政府办公室联合作出《关于印发惠济区拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动方案的通知》(惠办文〔2016〕12号),要求按照属地管理的原则,各镇(街道)负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作,组织巡查、发现、制止各类违法建筑行为,依据执法部门作出的行政执法文书实施拆除。2016年5月6日,长兴路办事处对罗荣昌作出《拆除违法建筑决定书》,认为罗荣昌建设的房屋超出规定面积215.3平方米,决定对罗荣昌超出宅基地部分房屋予以没收并实施拆除。并于当天对罗荣昌违法建筑进行了拆除,同时将罗荣昌宅基地上尚未签订补偿安置协议的房屋全部拆除。罗荣昌对强拆行为不服,向该院提起行政诉。

一审法院认为:一、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《郑州市城乡规划管理条例》的有关规定,对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以组织拆除。长兴路办事处作为惠济区政府的派出机关,其行政职权与乡、镇人民政府有所不同,且上述规定并未授权办事处有对辖区内集体土地上的违法建设进行强拆的权力。即使罗荣昌家庭存在违法建设的情形,长兴路办事处也无权组织人员对罗荣昌的房屋进行强制拆除。因此,长兴路办事处在没有法定授权的情况下,自行组织人员拆除罗荣昌房屋的事实行为属于超越职权的违法情形。长兴路办事处作为一级行政机关,应当对自己的违法拆除行为承担相应的法律责任。二、关于惠济区政府是否为适格被告的问题。本案被诉强拆行为发生在惠济区政府决定在全区范围内开展拆迁遗留问题和违法建筑“清零”攻坚行动中,长兴路办事处按照惠济区政府的职责分工负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作。从长兴路办事处将罗荣昌宅基地上的所有房屋全部拆除的事实可见,其实施被诉强拆行为既有拆除罗荣昌的被认定为违法建筑的目的,也有拆除罗荣昌尚未签订补偿安置协议的建筑即清理城中村改造拆迁遗留问题的目的。虽然惠济区政府通过文件的形式将清理城中村改造拆迁遗留问题与违法建筑两项工作交由下属镇(街道)执行,但是按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定,惠济区政府是辖区内城中村改造的主体,负责组织实施本辖区内的城中村改造工作,对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。惠济区政府作为长兴路办事处的上级行政机关及辖区内城中村改造的责任主体,虽然未直接参与本案被诉的强拆行为,但是其对长兴路办事处的拆除行为负有监督管理的职责,应当对长兴路办事处的违法拆除行为给罗荣昌财产造成的损失承担相应责任,故惠济区政府为本案适格的被告。惠济区政府辩称不是本案适格被告的理由不能成立,该院不予支持。综上所述,罗荣昌请求确认长兴路办事处强拆行为违法的诉讼请求成立,该院予以支持;罗荣昌请求确认惠济区政府强拆行为违法的诉讼请求没有相应的事实依据,该院不予支持,但惠济区政府应与长兴路办事处共同对罗荣昌的财产损失采取相应补救措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第四项的规定,该院于2016年7月25日作出(2016)豫71行初216号行政判决:一、确认长兴路办事处强制拆除罗荣昌涉案房屋及附属物的行政行为违法;二、驳回罗荣昌的其他诉讼请求;三、责令惠济区人民政府与长兴路办事处共同采取补救措施。

罗荣昌不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

二审法院认为:一、长兴路办事处以罗荣昌存在违法占用集体土地建房为由,在对其认为的违法建筑进行拆除时,将罗荣昌宅基地上尚未签订补偿安置协议的房屋全部拆除。即使罗荣昌存在违法建设的情形,在未经法定机关作出处罚决定并经依法强制执行的情况下,长兴路办事处强制拆除的行为违法;对其宅基地上的房屋进行强制拆除的行为亦违法。长兴路办事处作为一级行政机关,应当对违法拆除行为承担相应法律责任,故一审法院认定并判决确认长兴路办事处强制拆除罗荣昌涉案房屋行为违法是正确的。二、按照郑州市人民政府的相关文件规定,惠济区政府是辖区内城中村改造的主体,负责组织实施本辖区内的城中村改造工作,对长兴路办事处的涉案拆除行为应负有监督管理的职责,故作为本案一审被告适格。按照权责相当的原则,因惠济区政府并未直接参与被诉的强拆行为,一审法院也无法认定其进行了强拆行为,但考虑其存在监管不到位方面的责任,一审法院在判决确认长兴路办事处的拆除行为违法的同时,责令惠济区政府与长兴路办事处共同采取补救措施的处理并无不当。该补救措施的含义就是对罗荣昌的损失予以补偿或赔偿,罗荣昌也可以直接就上述赔偿问题向人民法院提起诉讼。综上,罗荣昌的上诉理由不成立,该院不予支持。一审行政判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,于2016年12月28日作出(2016)豫行终2609号行政判决,驳回上诉,维持原判。

罗荣昌向本院申请再审称:一、原审法院认定事实错误,涉案房屋不存在违法建筑问题。在再审被申请人主导的涉案城中村改造过程中,包括老鸦陈村委会在内的各方参与主体均将涉案房屋的全部面积作为此次拆迁补偿安置的标的,从未将涉案房屋分为需要签订补偿安置协议部分和不需要签订补偿安置协议部分。涉案房屋未经有权部门认定,任何人和部门均无权视其为违法建筑,更无权将其作为违法建筑予以处理。一审法院只认为长兴路办事处无权对涉案房屋进行强制拆除,但并没有认定长兴路办事处有无权力认定涉案房屋是否属于违建,有无权力作出违法建筑拆除告知书和拆除违法建筑决定书;二、惠济区政府命令安排长兴路办事处强拆涉案房屋事实清楚,证据确凿,应依法确认惠济区政府强拆行为违法。长兴路办事处作为惠济区政府的派出机关,受惠济区政府的领导,对惠济区政府的日常工作安排必须服从。涉案房屋强拆是由惠济区政府命令安排,长兴路办事处具体组织实施,拆挖公司人员现场实际操作,三方主体共同完成的。惠济区政府在其中作为决策者、命令者和指挥者起着关键作用,没有惠济区政府的决策和命令,涉案房屋不可能被强拆,所以惠济区政府在本案中对涉案房屋强拆应负主要责任。请求:一、撤销(2016)豫行终2609号行政判决;二、判决支持再审申请人的二审上诉请求。

本院认为,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定,在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。本案中,长兴路办事处虽然是惠济区政府的派出机关,可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任,但相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权,因此,长兴路办事处对再审申请人的房屋予以强制拆除,属于超越职权。原审法院确认长兴路办事处强制拆除再审申请人房屋及附属物的行为违法正确。而对于再审申请人主张确认惠济区政府行为违法的问题,由于本案中实施拆除再审申请人房屋的行政主体是长兴路办事处,且没有证据表明惠济区政府直接参与了拆除行为,故再审申请人请求确认惠济区政府房屋拆除行为违法的诉讼请求没有事实依据,本院不予支持。但鉴于根据有关规定,惠济区政府是辖区内城中村改造的主体,负责组织实施本辖区内的城中村改造工作,既对涉案拆除行为负有监督管理的职责,又对城中村改造的拆迁补偿安置工作负责,在此情况下,出于实质解决纠纷的考虑,原审判令惠济区政府与长兴路办事处共同对再审申请人的损失采取补救措施并无不当。

至于再审申请人提出的涉案房屋是否属于违法建筑的问题,由于本案被诉行为为强制拆除行为,而非对房屋是否属于违章建筑的认定,因此,再审申请人的这一请求超出了本案的审查范围,本院在此不予理涉,再审申请人应另寻救济途径。

综上,罗荣昌的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人罗荣昌的再审申请。

审判长 阎 巍

审判员 方金刚

审判员 董保军

二〇一七年三月二十七日

法官助理    朱瑞强

书记员    王    宁



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