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最高法公报案例:撤销行政许可应当遵守法定程序,保障行政相对人依法行使陈述、申辩等权利

☑ 裁判要点

《中华人民共和国行政许可法》虽然没有规定撤销行政许可的具体程序,但该法第一章总则中第五条、第七条规定了设定和实施行政许可所应遵守的原则、程序和利害关系人享有的法定程序权利。没有设定行政机关撤销行政许可所要遵循的具体程序性义务,并不意味着其就可以不要程序,程序合法的底线在于正当程序原则,行政机关在此情况下应当遵循这一法律原则。行政机关撤销已经生效的行政许可,应当遵守行政许可法规定的法定程序,保障行政相对人依法行使陈述、申辩等权利。——来源:《中华人民共和国最高人民法院公报》2021年第11期。

☑ 裁判文书

江苏省建湖县人民法院

行 政 判 决 书

(2017)苏0925行初235号

原告中国石化销售有限公司江苏盐城石油分公司,住所地盐城市青年中路。

法定代表人顾亚平,该公司经理。

委托代理人沈淦,该公司员工。

委托代理人朱红,江苏一正律师事务所律师。

被告射阳县国土资源局,住所地射阳县合德镇人民路。

法定代表人陈少祥,该局局长。

委托代理人罗士云,射阳县城市规划办公室工作人员。

委托代理人蒋玉明,射阳县维权法律服务所法律工作者。

第三人盐城标邮汽车服务有限公司,住所地射阳县合德镇解放路。

法定代表人姜习标,该公司董事长。

委托代理人丁平,江苏瀛鑫律师事务所律师。

原告中国石化销售有限公司江苏盐城石油分公司(下称中石化盐城分公司)不服射阳县住房和城乡建设局(下称射阳住建局)于2017年6月9日作出的射住建撤字【2017】第1号《撤销行政许可决定书》,于2017年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后,向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年11月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人沈淦、朱红,被告委托代理人罗士云、蒋玉明,第三人法定代表人姜习标及其委托代理人丁平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

射阳住建局于2017年6月9日作出射住建撤字【2017】第1号《撤销行政许可决定书》,认定原告申请射阳解放路加油站罩棚维修改建时隐瞒真实情况,根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定,决定撤销原告于2017年6月2日取得的射建临证字第0007240号临时规划许可证。

原告中石化盐城分公司诉称,我公司加油站罩棚使用年限较长,根据上级部门要求,需要维修改建,该项目从开始立项申请到批复,我公司均严格按照射阳住建局的要求实施,射阳住建局派人实地勘查后,于2017年6月2日向原告发放了射建临证字【2017】第0007240号《射阳县城市临时建设许可证》,但射阳住建局在没有事实证据的情况下,认定原告“申请维修改建时隐瞒真实情况”,于2017年6月9日作出了射住建撤字【2017】第1号《撤销行政许可决定书》,决定撤销第0007240号临时规划许可证,严重侵犯了原告的合法权益,拖延了罩棚维修进程,给原告造成很大经济损失,故请求人民法院依法判令撤销射阳住建局作出的射住建撤字【2017】第1号《撤销行政许可决定书》,并承担诉讼费用等。

原告向法庭提交了以下证据、依据:

1、射阳石油支公司规划许可证;

2、土地使用权证、房屋所有权证;

3、建设项目环境影响申报表;

4、消防安全许可证;

5、加油站改建批准通知单;

6、关于同意中石化盐城石油分公司33座加油站实施油气回收改造的批复;

7、盐城市商务局关于中石化盐城石油分公司油气回收改造过程中有关问题的答复意见;

证据1-7拟证明中石化解放路加油站从规划始,自建设、环评、消防等各方面都符合相关标准,其中罩棚长度宽度为10*10米。

8、建设工程消防设计审核意见书;

9、关于中石化射阳解放路加油站要求恢复施工的答复意见;

10、关于中石化解放路加油站罩棚改建的请示;

证据8-10拟证明关于中石化解放路加油站罩棚改建也是10*10米,原告是依据相关要求向射阳住建局请示。

11、中国石油化工股份有限公司江苏盐城射阳解放路加油站地形图;

12、射阳县建筑工程规划许可证申请书;

13、部门意见;

证据11-13拟证明中石化解放路加油站申请对其罩棚维修是在原址上改建均是10*10米,是经有关部门查勘并会办审核通过的,不存在“隐瞒真实情况”的事实。

14、射阳县城市临时建设许可证,拟证明中石化解放路加油站合法取得临时建设许可证;

15、射阳住建局撤销行政许可决定书(射住建撤字[2017]第1号),拟证明射阳住建局在没有事实证据的情况下违法撤销原告取得的临时建设许可证。

被告射阳县国土资源局辩称,2017年6月2日,射阳住建局依原告的申请向其颁发了罩棚维修射建临证字第0007240号临时规划许可证,后在2017年6月6日,收到利害关系人第三人法定代表人姜习标的实名举报,称“中石化盐城分公司提供虚假申报材料,骗取建设规划”。射阳住建局收到举报信后对发证情况进行了重新审查,发现原告在2013年将原罩棚拆除,同年9月28日重建时射阳住建局对其处罚过,故认为原告申请罩棚维修改建隐瞒真实情况,违反了《中华人民共和国行政许可法》相关条款的规定,依法将射建临证字第0007240号临时规划许可证予以撤销,该撤销行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法,故请求人民法院依法判决驳回原告诉讼请求。

被告向法庭提交了以下证据、依据:

1、射建临证字第0007240号临时规划许可证存根;

2、射阳县建筑工程规划许可证申请书;

3、建设项目环境影响申报表;

4、1994年该项目规划许可证附件;

5、2012年该项目改建批准通知单;

6、射国用(20017)第06544号土地证;

7、2013年消防意见书;

8、2001年消防安全许可证;

9、河南省中原石化工程有限公司工程设计资质证书;

10、现状图;

11、审批结果通知单;

证据1-11拟证明原告申领临时规划许可证的情况。

12、2017年6月6日姜习标的举报信;

13、2013年射阳县承建监察大队对原告行政处罚的卷宗;

14、撤销第0007240号临时规划许可证审批单;

15、撤销行政许可决定书(射住建撤字[2017]第1号)及送达情况。

证据12-15拟证明撤销的事实清楚、证据确凿,撤销符合法律规定。

第三人盐城标邮汽车服务有限公司述称,第三人与原告紧密相邻,原告采取欺骗的手段取得了临时规划许可,不符合加油站维修改建的规定,射阳住建局依法撤销行政许可行为是正确的,请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。

第三人向法庭提交了以下证据、依据:

1、姜习标三次向建设部门举报的答复意见,拟证明原告加油站改建是违章建筑,建设局已责令其停工;

2、2014年9月29日、9月30日的现场图,拟证明加油站拆除以后是一无所有;

3、2012年改建后和改建前的现场图,拟证明以前的罩棚是圆的,现在是方的,而且该加油站与第三人的综合楼是紧密相邻的。

经庭审举证、质证,原告对被告所举证据质证意见为:对证据1-11无异议;对证据12是其本人写的无异议,但举报信的内容反映的并不是真实情况;对证据13三性均无异议,根据证据13中现场勘查照片及现场勘查笔录及调查询问笔录皆证明现场勘察人员等谈话内容都说明2013年11月钢架大棚已立柱这一事实早已存在,且根据被告证据10中的现场图也同样证明对这一事实,被告是清楚且明知;对证据14、15的真实性无异议,对其证明目的有异议不予认可。

被告对原告所举证据质证意见为:对证据1真实性无异议,但与本案无关联性;对证据2中土地证的三性无异议,对房屋所有权证因该罩棚、立柱和站房已被拆除,该房产证已失效;对证据3真实性无异议,但与本案无关联性,原告将加油站的相关设施拆除后,如对加油站进行重建应当重新进行环境影响进行环评;对证据4-7真实性无异议,但与本案无关联性,不能证明原告的证明目的;对证据8、9真实性无异议,证据9与本案无关联性,在该答复中明确强调不涉及地位建筑部分无需住建局审批;对证据10的三性均有异议;对证据11、12、13真实性无异议,关联性有异议,不能证明原告的证明目的;对证据14、15三性无异议。

第三人对被告所举证据质证意见为:对被告提交证据的真实性无异议,对证据4中原告提交的是以前的规划许可有异议。

第三人对原告所举证据质证意见为:对证据1中的罩棚有异议,92年审批时是圆的,现在已经改成方的;对证据5的有效期应该是6个月;对证据6真实性无异议,应该是油气回收改造,而原告实施的是加油站改造,不符合文件规定;对证据7的答复意见是有瑕疵的,移动油罐必须重新审批,所以市商务局认为无需再履行加油站建设报批手续是错误的;其他同被告质证意见。

原告对第三人所举证据质证意见为:对证据1真实性无异议,与本案无关联性;对证据2三性均有异议,该图无法证明是原告场地,也反映不出拍摄的时间,达不到其证明目的;对证据3三性均有异议,原告认为原告罩棚的形状与本案无关联性,第三人提到加油站与其综合楼紧密相邻,根据工商调查第三人公司成立于2005年6月16日,而原告加油站早于1994年早已存在,若存在影响,那是第三人自身的问题,第三人可以向相关规划部门主张权利,且第三人与原告紧密相邻也与本案无关联性。

被告对第三人所举证据质证意见为:对第三人提交的证据三性均无异议。

本院对上述证据认证如下:原告所举证据1-15,被告所举证据1-15,第三人所举证据1-3,证据来源、形式合法,且与本案具有关联性,本院予以确认。

经审理查明,2013年原告中石化盐城分公司射阳解放路加油站经有关部门审核同意实施油气回收改造工程,在改造过程中,原告将加油站原罩棚拆除。2013年9月28日,原告未经城乡规划主管部门批准,擅自重建罩棚。2014年1月17日,射阳住建局对原告作出射建罚字【2013】第473号《行政处罚决定书》,认定其重建违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定,对其作出限十五日内自行改正,并按工程造价6%的标准处罚款8560元的行政处罚。2016年11月12日,原告向射阳住建局提出书面请示,请求对其罩棚实施改建,并于2016年12月29日提交《射阳县建筑工程规划许可证申请书》。2017年6月2日,射阳住建局向原告发放了射建临证字第0007240号《射阳县城市临时建设许可证》,对罩棚维修改建的规格及范围作了明确规定,原告迅即筹备准备维修改建。2017年6月9日,射阳住建局对原告作出射住建撤字【2017】第1号《撤销行政许可决定书》,在决定书中,射阳住建局以原告申请加油站罩棚维修改建时隐瞒真实情况为由,根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第(四)项的规定,决定撤销行政许可的同时一并撤销射建临证字第0007240号临时规划许可证,并要求原告交回该证。原告不服,遂向本院提起行政诉讼。

另查明,2017年8月18日,射阳县根据中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神,作出射编委(2017)57号“关于调整县规划局机构设置的通知”,将射阳住建局的规划及规划监管等相关职能整体划转到射阳县国土资源局。

本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第(六)项的规定:“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告”,本案原告以射阳住建局为被告提起行政诉讼后,射阳住建局规划及规划监管等职能整体××转××射阳县国土资源局,故原告将被告变更为射阳县国土资源局符合法律规定,射阳县国土资源局为本案适格被告。

射阳住建局依原告的申请于2017年6月2日向其发放了射建临证字第0007240号《射阳县城市临时建设许可证》,仅仅相隔七日后,于2017年6月9日,又向其作出了射住建撤字【2017】第1号《撤销行政许可决定书》,对此,《中华人民共和国行政许可法》虽然没有规定撤销行政许可的具体程序,但该法第一章总则中第五条、第七条规定了设定和实施行政许可所应遵守的原则、程序和利害关系人享有的法定程序权利。没有设定行政机关撤销行政许可所要遵循的具体程序性义务,并不意味着其就可以不要程序,程序合法的底线在于正当程序原则,行政机关在此情况下应当遵循这一法律原则。根据这一法律的要求,行政机关作出影响当事人权益的行政行为时,应当履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩、事后为相对人提供相应的救济途径等正当法律程序。本案射阳住建局在对原告作出【2017】第1号《撤销行政许可决定书》时,对原告已积极着手筹备建设的罩棚维修改建工程造成非常不利影响,其作出该行政行为时应当遵循公开、公平、公正的原则,应当听取行政相对人即本案原告就其在申请改建加油站罩棚维修改建时是否隐瞒真实情况进行陈述和申辩,即应受正当程序的控制。射阳住建局仅根据第三人法定代表人姜习标的举报,结合调查的情况作出该行政行为,在向原告颁发临时规划许可证七日后即予以撤销,并未听取原告的陈述和申辩,故本案被诉行政行为即射住建撤字【2017】第1号《撤销行政许可决定书》违背公开、公平、公正的正当程序原则,不具有合法性,依法应予撤销。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项的规定,判决如下:

撤销射阳县住房和城乡建设局于2017年6月9日作出的射住建撤字【2017】第1号《撤销行政许可决定书》。

案件受理费50元,由被告射阳县国土资源局负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于江苏省盐城市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定,向江苏省盐城市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。

审 判 长  许多

审 判 员  夏勇

人民陪审员  夏萍

二〇一七年十二月十三日

书 记 员  夷婕



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