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最高人民法院第二巡回法庭关于行政审判需要注意的12个法律问题

【编者按】

最高人民法院第二巡回法庭自2015年1月成立以来,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标,充分发挥东北三省老百姓“家门口的最高法院”职能作用,致力营造稳定公平透明可预期的法治化营商环境,支持和监督行政机关依法行政,助力推进法治政府、诚信政府建设。为充分发挥巡回法庭推进法律统一适用职能,二巡行政审判团队对2015年以来本庭及东北三省法院行政审判工作进行了全面总结,在全面梳理五年多来受理的申请再审行政案件的基础上,通过分析相关案件数据、总结类案特点,提炼出行政审判中应注意的法律适用问题,形成《最高人民法院第二巡回法庭建庭以来行政案件审理情况分析报告——以申请再审案件为核心(2015.01-2020.06)》。现就分析报告中有关法律适用问题予以编发,供参考。

 

一、法律适用中需注意的问题之一——原告资格问题

原告适格制度的功能主要在于通过限制起诉人的资格,保护诉讼的相对人。行政诉讼法第二十五条规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,具有行政诉讼的原告主体资格。“有利害关系”是界定原告资格的标准,也是排除主张他人权利以及侵害公共利益诉讼的依据。

“有利害关系”意味着原告并非仅限于行政行为的相对人,还应包括有利害关系的第三人。“利害关系”作为原告主体资格要件要求原告在向法院提起诉讼时,其提交的起诉材料需显示原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害。法院在审查起诉人是否具备原告主体资格时需要考量权益的可保护性、行为的可诉性以及行为与权益受损之间具有法律意义上的关联性等因素。

1.行政强制拆除案件确认诉讼中原告主体资格问题。

行政强制拆除案件确认诉讼的原告主体资格不同于有关征收案件中的原告主体资格。

在征收案件中,被征收人在达成征收补偿协议或者征收补偿决定作出后,超过法定起诉期限未起诉,或者起诉后人民法院生效判决驳回原告诉讼请求的,被征收人对行政机关就征收后收归国家的土地予以出让、给他人颁发国有土地使用证等行为提起行政诉讼的,因其已经获得安置补偿,与涉案土地不具有利害关系,不具有原告主体资格。

而在行政强制拆除案件确认诉讼中,即便实施征收的行政机关在强制拆除行为实施后与被征收人签订了征收补偿协议或者作出征收补偿决定,被征收人在确认诉讼中仍与强制拆除行为有利害关系。被征收人请求确认行政机关实施的强制拆除行为违法的,人民法院应予受理。

如来某诉某区政府强制拆除房屋案,区政府先强制拆除来某的房屋,后虽与来某签订了产权调换协议书,但来某作为被拆除房屋的所有权人,其与确认签订产权调换协议书之前的强制拆除行为违法性之间有正当的利益,因此其与被诉强制拆除行为有利害关系,具有提起诉讼的原告主体资格。

2.履行职责案件中原告主体资格问题。

履行职责的诉讼系课予义务诉讼,属于广义的给付诉讼。在课予义务诉讼中,只有起诉人可能具有请求行政机关履行职责的主观权利时,才能成为适格的原告。具体可以从以下三方面进行审查:一是其有无提交行政机关负有法定职责的具体规定;二是该规定是否为保护“私人”的权益;三是起诉人是否是规定保护的对象。三个条件缺一不可,只有同时具备,起诉人才具备原告主体资格。

如甲公司诉某区政府履行补偿职责案,甲公司主张其房屋被征收,要求区政府履行补偿职责。首先,区政府作为征收主体,具有补偿职责。其次,有关补偿的规定是为了保护被征收人的合法权益。最后,甲公司只要满足其为征收补偿有关规定的保护对象即为适格原告。根据该案查明的事实,已有生效裁判文书认定依据生效的执行公证书,涉案房屋已经评估作价后抵给了案外人所有。据此,甲公司并不是被征收房屋的所有权人,其并非征收补偿相关规定的保护对象,因而不是提起履责诉讼的适格原告。

3.行政不作为并赔偿案件中原告主体资格问题。

行政赔偿责任的承担以行政机关违法行使职权侵犯受害人的合法权益并造成损害为前提。在判断行政不作为是否违法时,首先需要确定行政机关的不作为必须是基于具体的事由、针对特定的相对人承担的具体的作为义务,不是抽象、普遍意义上的法定职责义务。换言之,有关规定中的法定职责只有是为了保护“私人”权益的职责,起诉人才与行政机关不作为存在利害关系。如果行政机关的法定职责是抽象、普遍意义上的法定职责义务,那么起诉人与行政机关不作为之间不具有利害关系,其不具有原告主体资格。

如王某诉某公安分局行政赔偿案,在刘某伤害白某案件中,加害人刘某与白某达成调解协议后,某公安分局同意刘某回家。此后,刘某殴打了王某。王某认为某公安分局存在“失职和纵容”的不履行法定职责行为,要求某公安分局承担行政赔偿责任。《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》(法释〔2001〕23号,简称批复)规定:“由于公安机关不履行法定行政职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。”

此批复中的不履行法定职责“致使”公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害,应当是指基于具体的事由,公安机关对特定的行政相对人承担的具体的作为义务,公安机关没有履行相关义务,从而造成该行政相对人人身、财产损害的情形。批复中所称“法定职责”,不是抽象、普遍意义上的法定职责、义务。否则,公安机关负有保障全社会每一个公民人身、财产安全的法定职责,每一个受到违法犯罪行为侵害的公民,均可以公安机关没有维护好社会治安,违法犯罪频发,系不履行法定职责为由,要求公安机关承担行政赔偿责任。

该案中,王某受到刘某伤害,与某公安分局不履行法定职责行为之间,未形成特定的职责义务对应关系。因此,该案并不符合批复的适用条件。王某以某公安分局不履行法定职责为由提起该案诉讼,不是适格原告。

4.政府信息公开案件中原告主体资格问题。

在政府信息公开案件中,针对“利害关系”的审查需满足原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害的条件。如韩某诉某街道办事处(简称办事处)撤销政府信息不存在告知书案,韩某主张其父(已去世)是原海域使用权人,申请公开有关海域使用权征收的政府信息。韩某作为死亡的有权提起诉讼公民的近亲属,办事处作出的信息不存在告知书“可能”导致其权益受到损害。因此,韩某提起该案诉讼已经满足原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害的条件,即与被诉行政行为具有利害关系,具有原告主体资格。

 

二、法律适用中需注意的问题之二——被告资格

适格被告的判断标准在于其在诉讼程序上是否有处分诉争的权利。通常情况下,只有依据实体法负有义务的行政机关,才具有在行政诉讼程序中的处分权,因此被告适格与否需要根据诉争的实体法规定予以判断。

1.政府信息公开案件中被告主体资格问题。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款规定:各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,并指定机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作。

(2015)行他字第32号《最高人民法院关于政府办公厅(室)能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》规定:公民、法人或其他组织向政府办公厅(室)提出的信息公开申请,应当视为向本级人民政府提出。人民政府对公民、法人或其他组织提出的申请,可以政府办公厅(室)的名义进行答复,也可由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅(室)信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或其他组织对以政府办公厅(室)或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的,应当以本级人民政府作为被告。

据此,人民法院在审查政府信息公开案件时,对政府办公厅(室)或者负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为应当视为本级人民政府作出的政府信息公开行为,本级人民政府是政府信息公开案的适格被告。如刘某诉省政府履行政府信息公开职责案,省政府办公厅作为省政府确定的政府信息公开工作主管部门,在收到刘某的信息公开申请后,以自己的名义对刘某作出告知书,应当视为省政府履行了政府信息公开法定职责。

2.房屋征收案件中被告主体资格问题。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定:市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条、第二十六条规定:房屋征收部门作为具体实施部门,可与被征收人协商一致,签订补偿协议;未能在签约期限内达成补偿协议的,报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。

据此,被征收人对补偿协议不服,应当以房屋征收部门为被告提起诉讼。但是,被征收人对补偿决定不服,或者没有签订补偿协议,亦没有作出补偿决定,被征收人请求履行补偿职责的,应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。

如于某等诉某区政府、某街道办事处(简称街道办)履行补偿职责案,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作,因此该案适格被告为区政府。

3.强制拆除案件中被告主体资格问题。

强制拆除案件中,原告对被告是否适格承担初步证明责任。在行政机关已经发布征收决定或者作出违法建筑确认决定的情况下,原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关。除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。

如周某诉某区政府、某区城管局、某镇政府行政其他纠纷案,周某向一审法院提交了强制拆除现场的录像、照片及视频说明,用以证明在强拆现场有区政府副区长、区城管局局长、镇政府副镇长等在场,有关的行政机关工作人员实施强制拆除行为。周某提供的证据可初步证明强制拆除行为系三行政机关共同实施,已经完成了举证责任。

三、法律适用中需注意的问题之三——诉讼请求及事实根据问题

1.诉讼请求不明确的处理。

 

依照处分权主义,人民法院不得为诉外裁判。诉讼标的是原告提起诉讼时必须予以明确的内容,也是法院审理的对象。诉讼标的通过当事人的诉讼请求予以固定,因此诉讼请求必须满足实现诉讼标的个别化的要件。在撤销诉讼中,明确原告争议的行政行为即可;在课予义务诉讼中,明确原告申请作出的行政行为即可;在确认诉讼中,明确原告要求确认存在或者不存在的诉争法律关系即可;在给付诉讼中,原告需明确根据何种法律关系请求给付。明确的诉讼请求要求原告具体陈述被诉行政行为的违法之处以及损害其权利的内容。

根据行政诉讼法第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用的解释》(简称《行诉解释》)第六十八条第三款的规定,当事人提起行政诉讼,但诉讼请求不明确的,人民法院应当对当事人进行指导和释明,要求其予以补正,法院不能未经释明直接自行确认被诉行政行为,或者直接以诉讼请求不明确为由驳回起诉。

在起诉状内容欠缺或者未正确表达诉讼请求的情况下,人民法院应当进行指导和释明,要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求,尤其要注意要求当事人明确被诉行政行为。行政诉讼多是对被诉行政行为的合法性进行审查,当事人所诉行政行为不明确,人民法院将无法进行案件的审理和裁判。原告诉讼请求不明确,一审法院未向原告释明要求其明确诉讼请求的,二审法院不宜简单以诉讼请求不明确为由认定原告的起诉不符合起诉条件,因为法院未经释明即以诉讼请求不具体为由裁定驳回当事人的起诉,违反诉讼程序,适用法律错误。

此外,审判中要区分诉讼请求不明确与同时对多个行政行为提起诉讼情形。诉讼请求不明确属于不符合行政案件受理条件范畴;同时对多个行政行为提起诉讼的,人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查。起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为,均符合法定起诉条件的,人民法院可以合并审理。如果无法合并审理的,应当依法释明,要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并起诉的,人民法院可以根据《行诉解释》第六十九条第一款第十项规定,以起诉不符合合并审理法定条件为由,裁定驳回起诉,但应当在裁定理由部分明确如果当事人同意一案一诉、并符合其他起诉条件再次起诉的,人民法院应当予以受理。

2.起诉条件中事实根据的认定。

在当事人明确诉讼请求后,对于行政行为违法性及权利损害的具体情形必须达到何种程度,取决于个案情况,不宜要求过高,显示原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害即可。其中被诉“行政行为”不存在的,人民法院不能判决撤销,宜以当事人提起行政诉讼没有事实根据,不符合起诉条件为由,裁定驳回起诉。

四、法律适用中需注意的问题之四——起诉期限

行政诉讼与行政行为的效率、法律安定性等紧密相关。为使争议的法律关系尽早确定,避免行政行为合法性长期悬而未决损害公共利益,行政诉讼中设置了起诉期限制度。原告必须在起诉期限内提起行政诉讼,此为案件受理条件之一。公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼时,侵权行政行为未被确认为违法的,人民法院应视为一并提起侵权行政行为诉讼,并对侵权行政行为诉讼是否符合行政诉讼法规定的起诉条件依法进行审查,而起诉期限是审查要件之一。但是单独提起的行政赔偿适用国家赔偿法第三十九条规定的时效制度,不适用行政诉讼法有关起诉期限的规定,因此在受理阶段不能按照起诉期限制度予以立案审查。

1.未告知复议申请权或者申请期限的复议期限问题。

行政机关在征收土地决定作出后,没有告知被征收人申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的,行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算,但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。如王某等人诉某省政府土地行政复议决定案,该案现有证据不足以认定某市政府、原某市国土资源局已发布《征用土地公告》《征地补偿、安置方案公告》,王某等人申请复议期限应适用2年期限。

2.请求确认行为无效案件的起诉期限问题。

《行诉解释》第九十四条规定:公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。

第一百六十二条规定:公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效,不因时间的推移而具有合法效力。

行政诉讼法及司法解释均未明确规定确认行政行为无效是否受起诉期限的限制,但从上述条款中可以看出,当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为提起确认无效诉讼的,不受起诉期限的限制,应予立案。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度,原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任,被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形,认为行政行为属于无效情形的,则不受起诉期限的限制;认为行政行为不属于无效情形的,人民法院应当向原告予以释明。原告变更请求撤销行政行为的,人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的法定起诉期限,超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。

如王某诉某区政府确认征补协议无效案,王某于2019年5月提起诉讼,请求确认其与区政府于2017年7月签订的《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》无效。被诉协议的订立时间在2015年5月1日之后,王某要求确认征补协议无效的诉讼请求是确认无效诉讼,不受起诉期限的限制,因此其提起该案诉讼未超过起诉期限。

3.起诉期限的扣除问题。

行政诉讼法第四十八条第一款规定:公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。

(1)当事人提交的证据材料能够证明其在法定起诉期限内提起诉讼的,人民法院在审查起诉期限时应当审慎审查当事人提起行政诉讼是否超过起诉期限。

(2)当事人基于对行政机关的信赖,等待其就相关争议事项进行协调、处理,导致耽误起诉期限,属于非自身原因耽误起诉的情形,被耽误的时间不计算在起诉期限内。

如刘某诉某县政府行政赔偿案,刘某提供了相关证据证明某县政府引导其将本不属于仲裁受理范围的争议申请仲裁,导致其未在行政复议期满十五日内向人民法院提起诉讼,某县政府出具说明亦认可此事。某县政府将争议引入仲裁程序而被耽误的时间应予扣除。

五、法律适用中需注意的问题之五——重复起诉认定问题

禁止重复起诉是诉讼系属效力的体现,同一当事人就同一诉讼标的不能再重新提起诉讼。根据《行诉解释》第一百零六条的规定,构成重复起诉须同时满足三个条件:一是后诉与前诉的当事人相同;二是后诉与前诉的诉讼标的相同;三是后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。实践中,如果当事人就同一事实反复提起不同种类的诉讼,虽然其诉讼请求不同,但并无实质差异,亦为重复起诉。

1.未同时满足当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同条件的,一般不认定为重复起诉。

判断后诉与前诉案件是否具有同一性,应同时具备当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同三个条件。其中诉讼请求相同,可以是诉讼请求完全相同,也可以是后诉的诉讼请求实质上被前诉裁判所包含。

2.同一行为的撤销诉讼与确认违法诉讼构成重复起诉。

当事人针对同一行政行为提起撤销之诉,再次提起确认违法之诉的,后诉因前诉已进行全面的合法性审查而构成重复起诉。如甲公司诉某区政府答复意见违法案,甲公司不服区政府作出的答复意见提起诉讼,请求确认答复意见违法。甲公司对答复意见不服,已经提出撤销之诉,其再次就答复意见提起该案确认违法之诉,两诉原、被告相同,诉讼标的相同。诉讼请求虽存在不同之处,但无论撤销之诉还是确认违法之诉,人民法院均会对涉案行政行为作出全面审查和评价。实体上,后诉均会因前诉已进行全面的合法性审查而构成重复起诉。

3.为生效裁判所羁束的认定问题。

(1)既判力理论要求对于已经被生效裁判确定的法律效果,排除任何重新审理及裁判,且在嗣后的诉讼程序中,不得作出与确定判决内容相反的裁判。生效民事裁定已经认定被诉行为是行政行为,驳回当事人的民事诉讼起诉的,在生效民事裁定尚未被依法撤销的情况下,一、二审又以“本案不属于行政诉讼的受案范围”为由裁定驳回起诉,与生效的民事裁定相抵触,即便应当属于民事诉讼,也应当中止审理,通过审判监督程序撤销生效民事裁定后,恢复审理,依法作出裁判。

(2)《行诉解释》第六十九条第一款第九项规定:对诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。

对于当事人而言,其就已经被生效裁判或者调解书所羁束的诉讼标的,不得再次起诉。一般而言,未经立案审理,行政行为被羁束很难成立,因此应谨慎适用“已为生效裁判所羁束”的规定。人民法院在判断该案诉讼是否受生效判决效力所羁束时,必须要审查诉讼标的是否同一。审查时,不仅需要审查当事人所诉行政行为与作出生效判决案件所审查的行政行为的同一性,而且要注重审查不同案件的当事人之间是否存在相同或相似的诉的理由与诉的利益,应当在充分比较、鉴别的基础上,审慎认定诉讼标的是否“已为生效裁判所羁束”。

如张某诉某区政府房屋征收决定案,另案已对征收决定进行了审理,生效判决确认征收决定符合法律规定。该案与前诉的当事人并不相同,能否适用既判力理论需要审理确定,应就再审申请人原审诉求及理由是否涵盖于上述生效判决中原告的诉讼理由之中、诉的利益是否相同及是否存在个案中有别于其他人的、特定的、需要法律保护的合法诉讼利益与实体权益等进行全面审查。

六、法律适用中需注意的问题之六——受案范围问题

1.仅对赔偿义务机关不作为提起确认违法诉讼不属于受案范围。

在符合提起行政赔偿诉讼要件的情况下,赔偿请求人在向赔偿义务机关提出赔偿申请后,如赔偿义务机关存在不作为等情形的,其可以向人民法院提起赔偿诉讼,而不是针对赔偿义务机关不作为另行提起确认违法之诉。

2.单独提起行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序情形。

《最高人民法院行政法官专业会议纪要(一)》提出:已通过行政诉讼程序确认行政行为违法的,当事人再行提起行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序。国家赔偿法第九条第二款规定:赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。

对于这两种途径,赔偿请求人可以自行选择。赔偿请求人先提起行政诉讼,之后又提起行政赔偿诉讼,表明其没有选择向行政机关直接提出赔偿请求的途径,而是选择由人民法院解决其行政赔偿问题。对于这种特殊请求如何处理,国家赔偿法没有明确规定。在这种情况下,如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼,实际上剥夺了赔偿请求人在赔偿程序上的选择权,增加了赔偿程序的复杂性,不利于畅通赔偿渠道。

据此,如果行政行为已经行政诉讼确认违法,无需再要求行政机关对违法行为进行确认,这也体现了司法最终原则。

3.涉信访案件是否属于受案范围问题。

根据《行诉解释》第一条第二款第九项的规定,行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为,不属于行政诉讼受案范围。实践中,需要注意两个问题。

一是要注意识别案件是否属于针对信访办理行为提起的诉讼。有些案件虽然涉及信访办理行为,但诉讼标的并不是信访办理行为,此类案件不宜一概认定为不属于行政诉讼受案范围。就自然资源部门而言,县级以上人民政府自然资源主管部门具有对本行政区域内的国土资源违法行为进行查处的法定职责。复议申请人就自然资源部门未履行法定查处职责的行为申请行政复议的,复议机关应予受理。

二是如果被诉行为是信访办理行为,一般情况下,行政机关作出的信访办理行为与既往的处理行为一致,对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响,信访办理行为不属于行政诉讼受案范围。如果信访办理行为不同于既往的处理行为,而是作出了新的处理行为,对当事人权利义务有实际影响,就属于行政诉讼受案范围。

如马某诉某县政府不履行发放安置补偿款法定职责案,某市政府针对马某的信访事项作出信访复核意见,具体为:“撤销县政府作出的《关于马某同志信访事项的复查决定》,由县政府负责协调,将调整后的补偿款交给移民接收地。”马某不服县政府不执行市政府所作的信访复核意见提起诉讼。市政府的信访复核意见对马某申诉事项作出的新的处理意见,对其权利义务已产生了实际影响,属于行政诉讼受案范围。

4.依据《城市房屋拆迁管理条例》签订的拆迁补偿安置协议不属于行政诉讼受案范围。

《城市房屋拆迁管理条例》(2011年1月21日废止)第四条规定:拆迁人应当依照本条例的规定,对被拆迁人给予补偿、安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人,是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人,是指被拆迁房屋的所有人。一般而言,拆迁人与被拆迁人之间的法律关系为民事法律关系。

如刘某诉某区政府房屋拆迁补偿案,刘某认为被拆迁的房屋尚有装修费用未涵盖于其与拆迁人于2010年12月签订的《住宅房屋拆迁产权调换协议书》内,要求区政府赔偿装修损失及利息。拆迁刘某涉案房屋的法律依据是《城市房屋拆迁管理条例》,区政府并非涉案房屋的征收主体。刘某认为其被拆迁的房屋尚有装修费用未予补偿,应依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定向取得房屋拆迁许可证的拆迁人主张权利,而非依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定向区政府主张权利。

5.有关土地权属争议受案范围及重新起诉应否受理问题。

(1)土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议,不属于土地管理法(2019年修正)第十四条规定的需要人民政府先行处理的土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后,第三人对其结果提出异议的,利害关系人向法院提起行政诉讼,人民法院应予受理。

(2)行政机关向原告承诺改变具体行政行为的,原告撤诉后,行政机关不改变具体行政行为,原告又对原具体行政行为提起诉讼的,可以认定为其再次起诉具有“正当理由”,不属于重复起诉。

6.同时对原行政行为和不予受理行政复议决定提起诉讼的受理问题。

司法最终原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系,而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为。另一种是起诉复议机关不作为。虽然法律规定了上述两种救济手段,但却不可以同时进行,而应当选择其一。这是因为,直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。

如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,就会违反一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。当事人同时对原行政行为和不予受理行政复议决定提起诉讼的,人民法院应当告知当事人择一而诉,不应对两个行为同时起诉;当事人先后对原行政行为和不予受理行政复议决定提起诉讼的,人民法院应当对起诉在先的案件进行立案,对在后的起诉记录在案或者终结诉讼;同时起诉的,人民法院原则上可以选择对起诉原行政行为进行立案,对起诉不予受理行政复议决定的记录在案。

7.督查通知的可诉性问题。

行政行为具有行政机关行为、公法行为、具体行为、公权力行为、法效性、单方行为等特征。通知是否具有可诉性应根据其内容、外观是否具备行政行为特征来判定。如果行政机关作出的通知对当事人的权利义务产生实质影响,则属于行政诉讼受案范围;否则,不属于受案范围。

如甲矿业、乙公司、丙公司分别诉某市政府确认行政行为违法等案,三公司因不服市政府作出的督查通知单等提起诉讼。督查通知单系市政府向供电公司出具,要求该单位对有关采石场停止供电,并拆除相关供电设施。虽然督查通知单的相对人是供电公司,但责令供电公司对甲矿业等公司的停电行为对其权利义务产生了实质影响,因而具有可诉性。

七、法律适用中需注意的问题之七——裁判方式问题

1.应适用裁定驳回起诉而判决驳回诉讼请求的问题。

起诉要件是诉讼成立要件,即判断当事人提起诉讼能否成立的形式要件。如果原告起诉不具备起诉要件,人民法院应以原告起诉不合法为由,通过裁定形式驳回起诉。如于某诉某区政府确认行政行为无效案,于某诉求确认《区人民政府关于恢复实施某地块改造项目国有土地上房屋征收补偿工作的决定》(简称恢复实施决定)无效,《行诉解释》第一百六十二条规定:公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。由于恢复实施决定发生于2015年5月1日之前,不属于人民法院行政诉讼受案范围,应裁定不予立案或者驳回起诉。

2.应适用判决驳回诉讼请求而裁定驳回起诉的问题。

原告提起诉讼已具备起诉要件,案件实质上涉及到原告的权利保护要件是否成立时,应由人民法院对案件进行实体审理后加以判断。如果其提起的诉讼请求缺乏权利保护要件,人民法院应通过判决形式驳回诉讼请求。

八、法律适用中需注意的问题之八——行政征收补偿案件

房屋、土地的征收及补偿案件中,应注意审查是否取得征收土地批复、作出征收房屋决定,原审法院未予审查,容易导致认定事实不清。原告以征收决定违法诉求撤销征收补偿决定或者确认违法时,人民法院应当将征收决定作为被诉征收补偿决定合法性的证据进行审查,征收决定不存在重大且明显违法情形的,可以作为认定被诉征收补偿决定合法的证据予以采信。因为在征收补偿决定为诉讼标的的案件中,征收决定仅仅是征收补偿决定案件中的证据,并非被诉行政行为。人民法院应当对征收决定进行证据审查,只要征收决定不存在重大且明显违法,不属于无效的行政行为,就可以作为证据予以采信。

1.房屋征收补偿数额的合理性问题。

国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中,因合法的行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损失,依法予以补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定:对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。当事人要求行政机关补偿其合法权益损失,应予支持,但是在确定补偿数额时应区分合法建筑及违法建筑,准确确定补偿数额。

2.征收补偿案件中的自由裁量权行使问题。

自由裁量权的行使必须立足于案件事实、必须依法进行,实现使法律从一般公正转化为个别公正的目的。裁量行为的理由应是合理的,裁判结论需符合法律目的且合乎情理。如果被征收人在与征收主体在签订补偿协议时存在欺诈行为,法院在酌定补偿数额时,要兼顾公共利益与个体利益,合理确定补偿数额。

3.征收补偿案件中的事实认定问题。

事实认定从本质上来说是对有关案件事实的相关证据进行判断。司法过程中对案件事实的认定建立在双方当事人所提供的证据基础之上。法官在对证据材料进行权衡判断时,应注意审查是否符合举证责任分配规则、当事人提供的证据是否具有证据能力,并对证据的证明力作出判断。

4.征收案件中的事实认定问题。

已为发生法律效力的裁判所确认的基本事实,在当事人无相反证据足以推翻的情况下,属于免证事实。预决事实已经为法院经正当证明程序所查明,客观上没有再次证明的必要,且生效裁判具有法律约束力,因而法院认定事实时应当以生效文书载明的内容为准。

九、法律适用中需注意的问题之九——行政赔偿案件

1.强制拆除合法房屋的行政赔偿标准。

因违法强制拆除合法房屋而引发的行政赔偿案件中,原告请求恢复原状依法不能支持而给予金钱赔偿时,确定赔偿标准时不应使赔偿请求人获得的行政赔偿低于因依法拆迁所应得到的补偿,亦不应低于赔偿时该地段类似房屋的市场价值。在不低于征收补偿标准的前提下,受损财产的价值评判可以一审裁判作出时为基准。确定赔偿具体数额,原则上应当依法委托评估机构确定。经调查,有证据证明征收补偿过程中政府委托评估确定的价格不低于赔偿时的市场价格的,人民法院也可以以该价格为基础,参照征收补偿方案规定的优惠政策,确定赔偿数额。

2.赔偿义务机关未及时赔偿应支付迟延期间的利息。

利息是使用他人金钱时当然应该给付的对价,或者他人无法使用其金钱时当然发生的损失。为尽可能减少受害人的损失,赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务,尽快支付违法赔偿金。若赔偿金不计付利息,会导致受害人的损失无法得到足额赔偿,亦不利于督促行政机关及时履行赔偿义务。

在确定利息支付标准时,首先,国家赔偿法第三十六条第七项规定:返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息。《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定:国家赔偿法第三十六条第七项规定的银行同期存款利息,以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算,不计算复利。参照上述规定,违法损害赔偿金应当以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率作为计付利息的标准。

其次,当行政机关不能给付被征收人房屋实物时,只能以金钱赔偿代替恢复原状。在以一审裁判时作为计算损失基准时的情况下,被征收人获得的金钱赔偿数额已足以弥补自强制拆除房屋行为至判决时的损失,因此不能再判令行政机关支付此期间的利息。

十、法律适用中需注意的问题之十——行政协议案件

1.以欺诈、胁迫的手段订立协议的效力问题。

在行政协议中,一般情况下,无论是行政机关还是行政相对人以欺诈、胁迫手段签订的,如果协议损害了国家利益,而且行政机关采取“欺诈、胁迫手段”,完全违背了合法行政、良善行政的要求,属于“重大且明显”违法情形,因此此类行政协议一般属于无效协议。

2.协议的违约责任问题。

行政机关应当遵循诚实信用原则,按照协议约定全面履行义务。行政机关未按约定的期限交付协议约定的标的物,即构成违约,应当承担违约责任。协议未约定违约责任并不能成为行政机关不承担违约责任的理由,人民法院应当在查明案件事实的基础上,依法判令行政机关承担逾期履行期间的违约赔偿责任。如齐某诉某区政府房屋征收补偿协议案,齐某因某区政府未履行回迁安置协议,诉求某区政府立即履行回迁安置协议,安置门市房并按照评估价给付利息。违约方应当承担违约责任,协议未约定违约责任不能成为某区政府不承担违约责任的理由。

十一、法律适用中需注意的问题之十一——信息公开案件

信息公开滥诉问题。政府信息公开诉讼中,反复、重复滥申请、滥复议、滥诉讼的案件不胜枚举。人民法院审查当事人是否具有滥用政府信息公开申请权行为、是否具有滥用诉权的主观故意时,应从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度综合分析。

十二、法律适用中需注意的问题之十二——登记及权属争议案件

证据采信问题。行政机关在作出具体行政行为后自行收集的证据,不能作为认定其被诉行政行为合法的依据。如杨某诉某区政府林权行政登记及某市政府行政复议决定案,杨某请求撤销某市政府作出的行政复议决定及为案外人颁发的林权证。该案中,某区政府、某市政府在原审中提交的关于杨某、李某林权争议情况的说明是原审法院作出裁判的主要依据。该证据出具时间在行政机关为案外人颁发林权证之后,属于行政机关在作出行政行为后自行收集的证据,不能作为认定案外人获颁林权证合法的依据。



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