【裁判要旨】1.对承租房屋有添附的承租人有权获得装饰装修、停产停业及搬迁费等补偿费用，对征收补偿决定及征收补偿协议有权申请行政复议或提起行政诉讼。2.房屋价值评估报告所认定的事实与客观事实不一致的，不能采信；评估公司退回评估委托后，若依据既有资料还可以评估，法院应另行委托司法鉴定；若因客观原因确实无法鉴定的，则应结合当事人的主张和在案证据，酌情确定装饰装修的赔偿数额，而不能采信之前的评估报告。3.强制拆除中，在原告已经提交了有关损失的初步证据的情况下，应由被告承担举证责任，提供拆除房屋时室内装饰装修及有关物品情况。4.在补偿项目可分的行政补偿案件中，对一审判决中补偿数额无明显不当的部分可以维持，仅对事实不清、处理不当的部分发回重审。

湖南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）湘行终1834号

上诉人（一审原告）：陈天柱，男，1979年11月2日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。

委托代理人：王正端，男，汉族，1963年2月17日出生，住湖南省益阳市赫山区。

上诉人（一审被告）：长沙市雨花区人民政府。住所地：湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。

法定代表人：刘素月，区长。

委托代理人：刘琨，该单位工作人员。

委托代理人：张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。

上诉人（一审被告）：长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室。住所地：长沙市雨花区香樟路**雨花区政府二办大院。

法定代表人：张希林，主任。

委托代理人：黄赛琪，该单位工作人员。

委托代理人：万雄，湖南英萃律师事务所律师。

一审第三人：长沙市金属材料有限责任公司。住。住所地：长沙市雨花区车站南路**/div>

法定代表人：邓国祥，总经理。

委托代理人：杨朝军，湖南日月明律师事务所律师。

陈天柱诉长沙市雨花区人民政府、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室、第三人长沙市金属材料有限责任公司房屋征收补偿及行政赔偿一案，长沙市中级人民法院2018年7月4日作出（2015）长中行征初字第00336号行政判决。陈天柱、长沙市雨花区人民政府、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

长沙市中级人民法院经审理查明：2011年5月25日，原告陈天柱与第三人金属公司签订了《房屋租赁合同》，约定金属公司将其所有的位于湖南省长沙市雨花区城南路73-79号房屋一、二、三层楼出租给陈天柱。协议第十四条约定：本合同未尽事宜，经甲、乙双方协商一致，可订立补充条款。补充条款及附件均为本合同组成部分，与本合同具有同等法律效力。同日，陈天柱与金属公司签订了《房屋租赁合同补充协议》，2011年6月15日，第三人金属公司在其房产证复印件上向原告陈天柱出具了一份说明：1、同意你方按经营需要装修，但请对照此平面图注意房屋主体结构安全；2、因你方投入大，同意将租赁期延长至2021年8月31日止，如在租赁期内遇国家拆迁，则所补偿的装修费、停产停业费及其他补偿是由你方直接领取；3、顶层漏雨由你方负责维修，作价壹拾万元整，在最后一期租费中作抵；幕墙有掉落危险，由你方尽快拆除重建，如发生事故，由你方负责。金属公司在上述说明处加盖了单位印章。

2015年7月17日，长沙市征收办发布了《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并进行了张贴；2015年7月22日，长沙市征收办发布了《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站协商选定房地产价格评估机构公告》并进行了张贴；2015年8月4日，长沙市征收办发布了《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站投票选定房地产价格评估机构公告》并进行了张贴；2015年8月10日，长沙市征收办发布了《长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并进行了张贴，选定湖南经典房地产评估咨询有限公司为涉案项目的评估机构。2015年8月17日，长沙市星城公证处作出了（2015）湘长星证民字第1848号《公证书》，证明“长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站投票选定房地产价格评估机构”活动结果有效。

2015年10月23日，被告雨花区政府发布了雨政征告字[2015]102号《长沙市雨花区人民政府公告》，公告记载：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，雨花区政府对长沙市轨道交通3号线一期工程城南东路站项目征收范围内房屋作出征收决定。该征收决定记载了征收目的、征收范围、征收部门及实施单位、征收签约期限、征收补偿方案等，涉案房屋在征收范围内。

2015年11月11日，经典评估公司向被告雨花区征收办出具了《致估价委托人函》，评估结果汇总表中记载：房屋装饰装修900176元，备注城南东路（综合楼）3号001栋1、2层。该函件附有《城南东路（综合楼）3号001栋1、2层装饰装修评估结果一览表》，记载：城南东路（综合楼）3号001栋1、2层房屋结构为钢混，设计用途为商业，评估总价为27977355元。

2015年11月30日，原告陈天柱向雨花区政府作出了《紧急报告》，提出以下要求：1、因本投资人对所承租房屋投入装饰装修金额巨大，指挥部目前公布的房屋装饰装修初步评估价格远远不能补偿本投资人的投入，现申请贵政府重新确定对本人所租房屋的装饰装修重新评估，以合理确定装修补偿价格；2、根据租赁合同的约定，由贵政府将本人所租赁房屋所属的装饰装修补偿款，停产停业损失费，产品拆卸、包装、安装运输费，按期拆迁奖等有关拆迁补偿款直接支付给本人，以免与出租人金属公司发生纠纷，影响项目拆迁进度。原告将上述报告邮寄送达给雨花区政府。

2015年12月21日，被告雨花区征收办与第三人金属公司签订了《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿方式）》（P188-197）（编号：单位001），记载被征收房屋共计补偿64799240元（包括装饰装修部分）。其中“被征收房屋经评估确定征收补偿金额为53581123元；被征收土地、装饰装修、附属设施及其它补偿金额为10669421元；各项奖励金额为548696元”。2015年12月25日，长沙市征收办向第三人金属公司支付了房屋征收补偿款38000000元。

2015年12月22日，原告陈天柱通过EMS向第三人金属公司、被告雨花区政府送达了《关于共同确定装饰装修价值评估事项的联系函》，该函记载：为依法公正合理确定城南东路73-79号三层楼门面的装饰装修价格，使长沙市轨道交通3号线一期工程征拆项目顺利开展，早日完成拆迁任务，并使相关权利人获得相应的拆迁补偿，本人拟于2015年12月23日下午委托长沙市有资质的评估机构对城南东路73-79号装饰装修进行评估，届时请贵方共同参与，确定有关评估事宜。

2015年12月24日，湖南正德能达资产评估有限公司作出了《陈天柱所拥有的位于长沙市城南东路73-79号门店的固定资产评估报告书》（能达评报字[2015]第048号）。该评估报告书摘要处记载：评估范围为陈天柱申报的其在评估基准日为核实资产价值涉及的固定资产；评估基准日为2015年12月23日；评估结果为5715529元。

2016年2月29日，湖南省长沙市麓山公证处作出了[2016]湘长麓证民字第473号公证书，该公证书记载公证员与申请人陈天柱于2016年2月24日到达公证现场，公证员对涉案房屋内的物品办理了保全证据公证，公证书附带了现场拍摄照片。

2017年1月6日，原告向本院申请针对湖南省长沙市雨花区城南路73-79号房屋一、二、三层楼装饰装修的价值进行司法鉴定。本院依法委托湖南新融达资产评估有限责任公司对涉案装饰装修价值进行评估。2018年6月25日，湖南新融达资产评估有限责任公司向本院出具了《退回委托函》，记载：由于当事人无法提供资产评估所需资料（装修合同、图纸、付款凭证、相关票据、银行付款单据等），故申请退回委托。

长沙市中级人民法院认为，本案争议的焦点为：一、陈天柱及雨花区政府是否具备诉讼主体资格；二、两被告作出的行政征收行为是否合法；三、陈天柱提出的赔偿请求是否符合法律规定。

一、关于陈天柱及雨花区政府是否具备本案诉讼主体资格的问题。

《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。根据上述法律规定，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确被征收人是房屋所有权人，但承租人作为用益物权人，因征收行为导致用益物权收到损害的，其有权获得相应的征收补偿。首先，从物权保护的角度来看。对所有权人（被征收人）房屋征收补偿的性质应为弥补其丧失物权的损失补偿，而物权的权能具体包括占有、使用、收益、处分。租赁协议实际上是所有权人将其物权之占有、使用权能让渡给承租人行使，承租人基于合法有效的协议概况受让了物权之占有、使用权能，在房屋用益物权的使用人与房屋所有权人不一致的情况下，政府在征收补偿中应当分情况考虑被征收房屋的具体状况，不能忽视承租人的合法权利。其次，从利益角度的考量来看。所有权人在征收补偿中的利益角度与承租人的利益角度并非完全重合。承租人基于租赁协议取得了房屋的占用、使用权能，其为了最大限度发挥上述权能将会对房屋进行装修、改造，但该部分投入与所有权人并不具有利害关系，所有权人仅是按照租赁协议约定收取房屋租金。由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》将承租人排除在征收补偿法律关系外，征收人与被征收人都无需考虑装修、搬迁、停产停业等的补偿情况，这将导致承租人的合法利益处于真空状态，无从获得法律的有效保护。因此，陈天柱认为雨花区政府、雨花区征收办与金属公司签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》违法，对其装饰装修等部分财产未合法补偿，可以向人民法院提起行政诉讼，具备原告诉讼主体资格。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据上述规定，雨花区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，雨花区征收办作为雨花区政府确定的房屋征收部门，具体组织实施房屋征收与补偿工作。本案中，雨花区政府对涉案房屋进行的征收补偿工作应视为统一的整体，包括调查、评估、协商、签订协议等环节。现涉案房屋承租人认为所有权人与征收人所达成的征收补偿协议侵犯了其合法权益，其实际上是对整个征收补偿过程有异议，即对调查、评估及协议签订等环节均不认可，其将雨花区征收办和雨花区政府共同列为被告并无不妥，雨花区政府是本案适格被告。

二、关于两被告作出的行政征收行为是否合法的问题。

雨花区政府、雨花区征收办对涉案房屋实施的征收补偿行为认定事实不清。城南东路（综合楼）3号001栋1、2层建筑的房屋产权证显示房屋状况：幢号1栋，房号1、2层。但是，金属公司与陈天柱签订的《房屋租赁合同》第一条约定，甲方将其所有的位于湖南省长沙市雨花区城南东路73-79号房屋一、二、三楼出租给乙方。湖南省长沙市麓山公证处作出的（2016）湘长麓证民字第473号公证书记载，公证员与申请人对一、二、三楼物品进行了拍照和清点。结合上述事实来看，金属公司在将城南东路（综合楼）3号001栋1、2层出租前已对该建筑内部进行了改造，陈天柱实际承租、装修、使用了涉案建筑的一至三层（包括了改造层），雨花区政府、雨花区征收办在作出房屋征收补偿行为前应对该基本事实予以查清，涉案房屋评估报告中的装饰装修费也应包括一至三层的项目。但是，从经典评估公司向被告雨花区征收办出具的《致估价委托人函》来看，评估结果汇总表中记载：房屋装饰装修900176元，备注城南东路（综合楼）3号001栋1、2层。雨花区征收办委托的经典评估公司的评估报告仅对涉案房屋的一、二层装饰装修进行了评估，该评估报告所认定的房屋装饰装修部分与客观事实不一致。雨花区政府、雨花区征收办基于该评估报告与金属公司所签订的房屋征收补偿协议明显认定事实不清，就补偿协议中涉及到装饰装修、附属设施（附件二）的补偿款计算错误，侵害了原告合法权益。

雨花区政府、雨花区征收办对涉案房屋实施的征收补偿行为程序违法。陈天柱是涉案房屋的承租人，属于本案征收补偿行为的行政相对人，因征收行为必将对其装修投入、物品搬迁、停产停业等方面产生重大影响，故其享有的用益物权应在征收补偿中予以合法保护。雨花区政府、雨花区征收办在征收补偿过程中对涉及到涉案房屋的装饰装修部分应充分保障陈天柱的合法权益，即告知评估机构的选定情况、通知参与装饰装修部分的评估程序、听取承租人对装饰装修部分评估报告的意见等，对物品搬迁、停产停业方面也应考虑承租人的具体情况并给予补偿。雨花区政府、雨花区征收办在对涉案房屋装饰装修部分的评估程序中未告知陈天柱相关情况，在陈天柱向雨花区政府出具了维权报告后，雨花区政府、雨花区征收办也未进行任何解释并采取补救措施，两被告所实施的征收程序遗漏了行政相对人，征收程序违法。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。本案中，两被告实施的征收行为中涉及到装饰装修、停产停业、搬迁费的补偿部分，认定事实错误，程序明显违法，根据上述法律规定，涉案补偿协议中涉及到装饰装修、附属设施（附件二）装修补偿、搬迁费、停产停业费的事项无效。

三、关于陈天柱提出的赔偿请求是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，两被告在征收补偿程序中对装修补偿、搬迁费、停产停业费的认定明显违法，侵害了原告的合法权益，应予赔偿。根据原告主张的赔偿请求来看，主要集中在装饰装修、停产停业及搬迁费三个方面。首先，关于装饰装修的赔偿问题。经典评估公司出具的评估报告明显与客观事实不符，本院不予认可。本院在审理过程中，原告就装饰装修的价值认定问题申请了司法鉴定，但因当事人无法提供评估所需资料，评估机构无法出具鉴定意见。本院认为，在政府委托评估机构出具的评估报告明显违法，且司法鉴定无法出具明确意见的前提下，原告委托湖南正德能达资产评估有限公司出具的评估报告可以作为本案认定装饰装修价值的依据，也符合证据规则的规定。原告在知晓经典评估公司出具的评估报告后及时向雨花区征收办等部门提出了异议，在未得到明确回复后，其为了维护自身权益，自行委托评估公司对装饰装修部分再次进行评估，且书面邀请被告及第三人到场进行鉴证。原告该维权行为并无不当，也尽到了必要的告知义务。两被告认为原告单方面委托评估机构进行评估的行为违法，在本案的特定情形下，本院对该诉讼主张不予采信。原告委托评估公司出具的评估报告所记载的事项能与公证书中所记载的事项相对应，本院予以认定湖南正德能达资产评估有限公司对涉案房屋装饰装修部分作出的评估结果，共计5715529元。其次，关于停产停业损失的赔偿问题。经查，城南东路（综合楼）3号001栋1、2层房屋评估价格为27977355元，依据《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十四条第一款之规定，结合原告经营规模及再次经营的时间损耗，酌情认定2350098元（27977355元×7‰×12月=2350098元）。再次，关于搬迁费的赔偿问题。原告在庭审中仅提供了搬迁费的计算表，但无法提供其他证据予以佐证，本院根据公证书中照片的内容，酌情认定50000元。

综上，被告雨花区政府、雨花区征收办在征收补偿过程中遗漏行政相对人，且对涉案房屋装饰装修部分的事实认定错误，其与金属公司签订的《房屋征收补偿协议》附件二中的装饰补偿、搬迁费、停产停业费部分应确认无效，并承担相应的赔偿责任，共计赔偿原告8115627元（5715529+2350098+50000=8115627）。原告陈天柱提起诉讼的部分理由成立，本院予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）、（八）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款之规定，判决如下：一、确认长沙市雨花区人民政府、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室与长沙市金属材料有限责任公司2015年12月21日签订《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》附件二中的装修补偿、搬迁费、停产停业费事项无效；二、限长沙市雨花区人民政府、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室在本判决生效后60日内赔偿陈天柱装修补偿、搬迁费、停产停业费共计8115627元；三、驳回原告陈天柱其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告雨花区政府、雨花区征收办负担。

雨花区政府、雨花区征收办上诉称：（1）其与第三人签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》为双方真实意思表示，内容完全符合法律规定，补偿标准与依法选定的房地产价格评估机构作出的评估结果一致，合法有效。陈天柱只是承租人，不享有被征收人的相关权利，依法不能直接参与征收程序，区政府及征收办无须对其履行通知、告知等义务，其合法权益应当通过产权人来主张，本案中无原告主体资格。一审以事实不清、程序违法为由，认定协议中涉及的装饰装修、停产停业及搬迁费的事项无效，与事实不符。（2）被上诉人无权单方委托评估机构，且其委托的评估机构不具有房地产评估资质，评估结果也完全背离客观实际。由于该评估报告明显存疑，故一审法院委托重新评估，因“当事人无法提供评估所需资料”，评估机构无法出具鉴定意见，此时应由被上诉人承担举证不能的法律后果，一审法院还直接采纳被上诉人单方委托评估机构所作的评估结论，严重违法。（3）一审酌情认定的停产停业损失、搬迁费数额，没有事实和法律依据。（4）承租人陈天柱一审时未出庭，其委托的代理人也不符合行政诉讼法的规定（一审判决书中也没有认可），依法应终止审理按撤诉处理，但一审没有，审判程序违法。（5）租赁权不是用益物权，一审适用《物权法》第一百二十一条的规定，认定被上诉人是用益物权人，适用法律错误。（6）一审在被上诉人没有提出具体赔偿数额的情况下直接作出具体赔偿金额的判决，不合法。请求撤销一审判决，依法发回重审或改判驳回陈天柱的全部诉讼请求。

针对雨花区政府、雨花区征收办的上诉，陈天柱答辩称：1.《湖南省行政程序规定》第二十四条规定，与行政为的结果有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，是利害关系人，行政机关应当通知其参与行政程序。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在征收过程中，公平补偿的对象不仅包括房屋所有权人，也应包括对承租屋有添附的承租人。本案中，被上诉人征收办与第三人签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》中包括了装饰装修、停产停业及搬迁费，该补偿协议与其密切的有利害关系，因此，其有权参与行政征收及补偿程序，也有权提起行政诉讼。2.雨花区征收办与第三人签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》涉及的装饰装修、停产停业及搬迁费的事项，明显缺乏事实根据、严重损害上诉人合法权益，属于“重大且明显违法”，一审确认其无效，完全正确。3.由于征收部门拒不让承租人参与征收补偿程序，为保护合法权益，上诉人不得已申请了公证并委托有房地产评估资质的湖南正德能达资产评估有限公司进行价值评估（评估开始前，其邀请了第三人及被上诉人参与，但他们没有参与），评估程序及结果及符合规定。在政府委托评估机构出具的评估报告明显违法，且司法鉴定无法出具明确意见的前提下，一审认为“原告委托湖南正德能达资产评估有限公司出具的评估报告可以作为本案认定装饰装修价值的依据，也符合证据规则的规定”，是正确的。4.其委托的代理人系上诉人所在单位推荐的人，符合行政诉讼法的规定，只是一审判决书中漏写了。

陈天柱上诉称：（1）一审错列案由，遗漏其行政赔偿请求。一审中，由于被上诉人对该大楼违法实施强拆、造成上诉人重大财产损失（大量物品及商品没有时间搬离而被损毁）的实际，上诉人补充提交了强拆的证据并增加了行政赔偿诉请，被上诉人及第三人在一审开庭中对包括强拆在内的证据进行了质证，一审法院在文书认可提出了赔偿请求，并引用了国家赔偿法，但在判决书中却将案由写为“房屋征收补偿纠纷”，并只字不提被上诉人违法强拆所导致的上诉人财产损失的赔偿问题。（2）有关费用计算明显不公。本案中，雨花区政府2015年10月作出征收决定并公告后，大楼即不断遭到不同形式的破坏（甚至有人故意放火），上诉人已实际被迫停产停业，到一审判决时的2018年7月，已有两年多，但一审却“结合经营规模及再次经营时间损耗”，仅仅酌情认定12个月。另外，搬迁费及临时安置费用也没有按实际给，也按规定的标准给搬迁奖。（3）有关费用的负担没有列明。本案中，上诉人支出的公证费、评估费、保全费、诉讼费，均是因被上诉人原因而起，该些费用应由被上诉人负担，但一审却未予明确。请求二审法院依法改判，判令被上诉人公平补偿、依法赔偿其全部实际损失，并承担本案所有诉讼费用。

针对陈天柱的上诉，雨花区政府、雨花区征收办答辩称：1.根据陈天柱主张的赔偿请求来看，主要集中在装饰装修、停产停业损失及搬迁费三方面，不存在大量物品及商品没有时间搬离而被损毁的情况，一审没有遗漏行政赔偿请求。2.停产停业、搬迁费已经严重超出现行政策法规规定的标准，不是给少了，而是给多了；陈天柱的不符合给予搬迁奖的条件。3.有关费用的负担，一审的处理没有问题。

原审第三人金属材料公司述称：其与征收办签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》为双方真实意思表示，内容完全符合法律规定，合法有效。一审认定协议中涉及的装饰装修、停产停业及搬迁费的事项无效，与事实不符。直接采纳被上诉人单方委托评估机构所作的评估结论，严重违法；酌情认定的停产停业损失、搬迁费数额，严重超出现行政策法规规定的标准，没有依据。请求撤销一审判决，驳回陈天柱的诉讼请求。

双方当事人一审提交的证据已随案移送本院。

根据一审提交的证据，本院二审查明：

2015年12月21日，雨花区征收办与第三人金属材料公司签订了《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿方式）》（编号：单位001），其中认定陈天柱租赁房屋产权面积1100.52㎡，该栋租赁房屋的评估价值27977355元，装饰装修评估价值900176元，停产停业补偿1175049元（27977355×7%×6个月），搬迁费9364元。金属材料公司亦主张停产停业损失，同意将全部装饰装修、3个月的停产停业补偿及全部搬迁费给陈天柱，但陈天柱认为不公平合理，拒绝接受。该协议中约定金属材料公司在“签订协议后30日内将该被征收房屋腾空交征收办、街道办验收”，按200元/㎡给予“提前搬迁奖548696元”。但由于未与陈天柱达成一致，金属材料公司未能在约定期限内交房。

2015年12月24日，湖南正德能达资产评估有限公司作出《陈天柱所拥有的位于长沙市城南东路73-79号门店的固定资产评估报告书》（能达评报字[2015]第048号）。陈天柱付评估费5000元。

该报告载明，评估目的：为陈天柱所拥有的固定资产50台（套）市场价值提供价值参考依据。评估范围：陈天柱申报的其在评估基准日为核实资产价值涉及的固定资产。评估基准日：2015年12月23日。价值类型：根据评估目和评估对象现状条件，评估委托资产的在用价值，即将评估对象作为企业组成部分或要素资产按其正在使用方式和程度及其对所属企业的贡献的价值估计数额。产权依据：现场勘查的资产清单。取价依据：估价人员现场勘查和市场调查获取的相关资料。评估方法：重置成本法。评估作业起止时间：2015年12月23日至2015年12月24日。

评估的主要过程：1.接受委托。2.资产清查。3.评定估算：（1）根据委托方提供的历史资料及现场查勘、询证、调查取得的材料；（2）根据评估目的和委估资产的实际状史及现场勘察资料，运用重置成本法评估固定资产的现时市场价值。评估价值＝重置价值×成新率。成新率＝尚可使用年限/经济使用年限×100%。通过上述方法估算，纳入本次评估范围固定资产的评估值合计为5715529元。

该评估报告还附有专门的说明和分析，包括：委托方对其所提供的资料的合法性、真实性、完整性负责。评估结论只有在委托方和资产占有方所提供的所有原始文件都是直实与合法的条件下才成立。只有在用于上述评估目的时成立，如果用于其他目的，评估结论一般不成立。

2016年8月18日，一审开庭审理本案。庭审中，陈天柱向法庭出示了该评估报告，认为该评估报告系正规的评估公司依法依规评估，评估结果客观真实，应该作为装饰装修补偿的依据。但雨花区政府、征收办质证该报告的合法性、关联性、真实性提出了异议，认为装修价值评估必须依法委托，该评估报告系单方委托，委托的评估机构不具有房地产评估资质，装修没有进行招标，属于个人装饰，该评估报告的目的是“为陈天柱所拥有的资产市场价值提供价值参考依据”，并非“装饰装修价值”，取价依据是平常调查和市场价格，依据是相关资料但又缺乏相关资料备注，其中还包括了可移动资产,报告书中的评估原值及数据和实际情况存在完全不符或严重偏差。因此，该报告不能作为装饰装修补偿的依据。

由于争议较大，各方当事人同意在法院主持下重新评估。2017年1月6日，陈天柱向一审法院提交了申请。一审法院准允。经摇号确定由湖南新融达资产评估有限责任公司进行评估。2018年1月12日一审法院出具了委托评估函。2018年6月25日，新融达公司给一审法院呈报《退回委托函》，其中称：接到委托后，与双方当事人在2018年4月13日进行了第一次见面沟通会。2018年4月16日，新融达公司给一审法院发出“申请提供资料函”，要求当事人提供以下资料：1.装修合同、图纸、付款凭证、相关票据、银行付款单据等；2.装修合同、施工图纸、工程现场签证单。2018年4月16日该公司拿到补充资料。由于当事人无法提供资产评估所需资料（装修合同、图纸、付款凭证、相关票据、银行付款单据等），故申请退回委托。一审法院经审查认定该公司所述内容属实，同意退回。

一审法院将上述情况告知了双方当事人。当事人要求重新委托一家评估公司评估，但一审法院未予准许。此后，法院未再组织双方对正德能达公司的评估报告予以进一步质证。一审判决认为“在政府委托评估机构出具的评估报告明显违法，且司法鉴定无法出具明确意见的前提下，原告委托湖南正德能达资产评估有限公司出具的评估报告可以作为本案认定装饰装修价值的依据，也符合证据规则的规定”，认定湖南正德能达资产评估有限公司对涉案房屋装饰装修部分作出的评估结果，共计5715529元。

另查明：2015年12月11日，陈天柱向法院提起行政诉讼，请求确认雨花区征收办与第三人金属材料公司签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议（货币补偿方式）》无效并撤销。12月15日，长沙市中级人民法院立案受理。

2016年4月8日，征收部门不顾陈天柱的反对，依据其与第三人的征收补偿协议拆除了涉案房屋。

一审开庭之前（2016年5月4日），陈天柱向一审法院申请增加“请求对被告强制拆除给原告造成的全部损失进行赔偿”的诉讼请求。一审法院予以准许。陈天柱诉称，由于没有给足搬迁时间，大量货品没来得及搬离，强拆导致其大量财产损毁，而且由于征收部门在强拆时，进行了严密把控，导致其无法进行有效取证。提交了：①当日征收部门拆除房屋时在外围用手机拍摄的照片，拟证明政府组织实施强拆时，拉了警戒线、封了围挡，并安排了大量人员严密把控（导致其无法进行有效取证）。②由湖南省长沙市麓山公证处制作，记载拆房前一日（2016年4月7日）陈天柱在租赁房屋中拥有物品情况（名称、规格、数量及单位）的证据保全《公证书》以及2016年4月8日强制拆迁未搬离物品损失清单。《公证书》中记载有室内固定装修项目51台（套）、超市库存商品97套（个/件）、一楼大厅库存商品179套（个/件）、二楼库存商品485套（个/件）、三楼库存商品77套（个/件），另三楼有办公桌椅、空调、电脑、货柜等资产等203个（张/台）。拟证明，房屋中的物品很多，一天根本不可能搬完，大量物品被损毁，包括室内固定装修项目51台（套），及库存商品343件（套/个/台），价值875838元。一审庭审中，被告质证称“与本案没有关系”、而第三人质证称，没有强拆行为，房间里面散落在地物品也不能证明有损害发生。一审判决中对此的认证意见为“因本案并非因行政强制所引发的行政诉讼，原告提交的其他证据不能达到其诉讼主张，不予采纳”。

还查明，2019年2月25日，长沙市中级人民法院作出（2015）长中行初字第00336号行政裁定，对一审判决书予以了补正，将王正端列为了本案原告陈天柱的委托代理人。

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。从双方当事人诉辩情况看，本案有以下几个争议焦点：

（一）关于陈天柱的原告资格及王正端的委托代理资格

国有土地房屋征收补偿中，公平补偿的对象不仅包括房屋所有权人，也应包括承租人。对承租屋有添附的承租人有权获得装饰装修、停产停业及搬迁费等补偿费用，其与涉及上述补偿费用的征收补偿决定、征收补偿协议有法律上利害关系。因此，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有明确承租人的权利和地位，但根据《湖南省行政程序规定》第二十四条（与行政行为的结果有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，是利害关系人，行政机关应当通知其参与行政程序）以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条（行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼）的规定，对承租屋有添附的承租人在征收补偿中有程序参与权、复议权和诉讼权。本案中，陈天柱认为征收办与第三人签订的《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》中涉及其切身利益的“装饰装修、停产停业及搬迁费”不客观真实，损害其合法权益，同时认为区政府、征收部门的强拆严重损毁其财产，陈天柱在本案中有原告资格，对其提起的行政补偿和行政赔偿之诉，人民法院应予受理。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。本案中，陈天柱系湖南我爱我家超市连锁管理有限公司的职员，故湖南我爱我家超市连锁管理有限公司推荐的公民王正端有委托代理人资格。一审也通过补正裁定予以了明确。本院予以认可。

（二）关于湖南经典评房地产评估有限公司评估报告中对本案所涉装饰装修价值的评估可否作为补偿依据

《湖南省<国有土地上房屋征收与补偿条例>实施办法》第十三条规定，被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的，应当评估确定补偿。从查明的事实看，虽然城南东路（综合楼）3号001栋1、2层建筑的房屋产权证显示房屋状况：幢号1栋，房号1、2层，但金属材料公司在将城南东路（综合楼）3号001栋1、2层出租前已对该建筑内部进行了改造，陈天柱实际承租、装修、使用了涉案建筑的一至三层（包括了改造层），雨花区政府、雨花区征收办在作出房屋征收补偿行为前应对该基本事实予以查清，涉案房屋评估报告中的装饰装修费也应包括一至三层的项目。但是，从经典评估公司向雨花区征收办出具的《致估价委托人函》来看，评估结果汇总表中记载：房屋装饰装修900176元，备注城南东路（综合楼）3号001栋1、2层。雨花区征收办委托的经典评估公司的评估报告仅对涉案房屋的一、二层装饰装修进行了评估，该评估报告所认定的房屋装饰装修部分与客观事实不一致，不能采信。

（三）关于湖南正德能达资产评估有限公司对本案所涉装饰装修价值的评估可否作为补偿（赔偿）依据

2015年12月24日，正德能达公司作出《陈天柱所拥有的位于长沙市城南东路73-79号门店的固定资产评估报告书》。由于对该评估报告争议较大，各方当事人同意在法院主持下重新评估。经摇号确定由湖南新融达资产评估有限责任公司进行评估。但2018年6月25日，新融达公司给一审法院呈送《退回委托函》，声称，由于当事人无法提供资产评估所需资料（装修合同、图纸、付款凭证、相关票据、银行付款单据等），故申请退回委托。一审法院经审查认为该公司所述内容属实，同意退回。

《司法鉴定程序规定》第二十九条规定，司法鉴定机构在鉴定过程中，有下列情形之一的，可以终止鉴定：（一）发现有本通则第十五条第二项至第七项规定情形的；（二）鉴定材料发生耗损，委托人不能补充提供的；（三）委托人拒不履行司法鉴定委托书规定的义务、被鉴定人拒不配合或者鉴定活动受到严重干扰，致使鉴定无法继续进行的；（四）委托人主动撤销鉴定委托，或者委托人、诉讼当事人拒绝支付鉴定费用的；（五）因不可抗力致使鉴定无法继续进行的；（六）其他需要终止鉴定的情形。终止鉴定的，司法鉴定机构应当书面通知委托人，说明理由并退还鉴定材料。

已经拆除的房屋（及装饰装修），评估的困难在于标的物已经缺失，如果仍需要评估的，可以根据相关资料进行评估。本案中，双方当事人对“装饰装修价值”争议很大，须进行司法鉴定，陈天柱提交了装修设计施工图、合同书及装修项目清单、公证书（固定装修项目、超市内物品）、付款收条等；房屋登记档案中有记载的面积、结构等；征收部门、经典公司也有实物照片、现场记录。因此，本案依据既有资料完全是可以评估的。新融达公司以“当事人无法提供资产评估所需资料（装修合同、图纸、付款凭证、相关票据、银行付款单据等），申请退回委托”，一审法院本不应准许，即使同意退回，也应另行委托司法鉴定。一审法院终止鉴定，却又认为“在政府委托评估机构出具的评估报告明显违法，且司法鉴定无法出具明确意见的前提下，原告委托湖南正德能达资产评估有限公司出具的评估报告可以作为本案认定装饰装修价值的依据，也符合证据规则的规定”，明显不当。

（四）关于一审判决驳回陈天柱室内物品损失的赔偿请求事实根据是否充分

本案中，陈天柱声称，除了装饰装修、停产停业及搬迁费的补偿，一审中，由于被上诉人对该大楼违法实施强拆、造成上诉人重大财产损失（大量物品及商品没有时间搬离而被损毁）的实际，上诉人补充提交了强拆的证据并增加了行政赔偿诉请，被上诉人及第三人在一审开庭中对包括强拆在内的证据进行了质证，一审法院在文书认可提出了赔偿请求，并引用了国家赔偿法，但在判决书中却将案由写为“房屋征收补偿纠纷”，并只字不提被上诉人违法强拆所导致的上诉人财产损失的赔偿问题，遗漏了赔偿请求。

从查明的事实看，陈天柱在诉状中既提出了请求确认征收补偿协议无效并撤销，也要求“确认行政强拆违法并予以赔偿”，声称被告强拆，导致涉案门面内固定装修、商品、家具未及时搬迁，损失惨重，这些财产损失中不仅包括正德能达公司已评估的50台（套），还有诸多未参与评估的项目，及未能搬离而被损毁的库存商品343件（套/个/台）。一审庭审中，陈天柱提交了记载室内固定装修项目的《公证书》、围挡预通知、围挡通知及围档照片以及未搬离物品损失清单。被告及第三人质证称，没有强拆行为，房间里面散落在地物品也不能证明有损害发生。一审判决书中对此的认证意见为“因本案并非因行政强制所引发的行政诉讼，原告提交的其他证据不能达到其诉讼主张，不予采纳”；在“本院认为”中认为“本案中，两被告在征收补偿程序中对装修补偿、搬迁费、停产停业费的认定明显违法，侵害了原告的合法权益，应予赔偿。根据陈天柱主张的赔偿请求来看，主要集中在装饰装修、停产停业损失及搬迁费三方面，……”，并在最后判决驳回其他诉讼请求，即以“证据不足”为由，对陈天柱主张的室内物品损失的赔偿请求没有支持。

陈天柱系涉案房屋有重大添附的承租人，其与雨花区政府、雨花区征收办实施的征收行为具有利害关系，属于政府实施征收补偿中的行政相对人，雨花区政府、雨花区征收办应在征收程序中就装饰装修费、搬迁费、停产停业费等与陈天柱进行协商；协商不成的情况下，应作出征收补偿决定。本案中，2016年4月8日，区政府、区征收办不顾承租人陈天柱的反对，依据其与第三人的征收补偿协议拆除涉案房屋，应认定为强制拆除。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，本案中，征收部门在强拆时，拉了警戒线、封了围挡，并安排了大量人员严密把控，导致陈天柱无法充分有效地取证，在陈天柱已经提交了“记载室内固定装修项目的《公证书》、围挡预通知、围挡通知及围档照片以及未搬离物品损失清单”等证据的情况下，应由被告雨花区政府、雨花区征收办承担举证责任，提供拆除房屋时室内装饰装修及有关物品情况。一审举证责任分配不当，判决驳回陈天柱室内物品损失赔偿请求，证据不足。

（五）关于停产停业损失

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人予公平补偿。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。征收导致了经营性用房无法继续使用，应按“谁有损失补偿给谁”的公平补偿原则处理。本案中，征收导致承租人无法继续经营而产生的停产停业损失，则应补偿给承租人。

关于停产停业期限及损失的计算，《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十四条规定，征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给予补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。被征收人认为停产停业损失超过前款规定标准的，应当向房屋征收部门提供房屋被征收前上一年度实际经营效益，以及相关证明材料，由房地产价格评估机构进行评估，并按照评估结果给予补偿。《长沙市国有土地上征收与补偿实施办法》第三十五条规定，停产停业损失补偿按照省人民政府的有关规定执行。对因征收非住宅造成停产停业损失的补偿，根据非住宅被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。采取货币补偿方式的停产停业期限，按三个月计算。本案中，征收办与第三人的征收补偿协议中停产停业费计算6个月。一审结合陈天柱经营规模及再次经营的时间损耗，认为“陈天柱承租的城南东路（综合楼）3号001栋1、2层房屋评估价格为27977355元，依据《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十四条第一款之规定，酌情认定2350098元（27977355元×7‰×12月=2350098元）”，有事实依据，无明显不当。

（六）关于搬迁奖及搬迁费

《长沙市轨道交通3号线一期工程城南路征收补偿方案》规定，在房屋征收决定公告发布之日起30日内，被征收人签订补偿协议并按约定时间腾空房屋的，按被征收房屋合法建筑面积奖励200元/平方米；在房屋征收决定公告发布之日起31日到60日内，被征收人签订补偿协议并按约定时间腾空房屋的，按被征收房屋合法建筑面积奖励100元/平方米。本案中陈天柱不符合给予搬迁奖的条件，故对其该项诉请不予支持。关于搬迁费，一审根据经营规模及公证书中照片的内容，酌情认定50000元，并无不当。

综上，本案中有重大添附的承租人没有参与行政协议的形成，协议程序严重违法，且经典公司关于装饰装修价值的评估报告与客观事实明显不符，停产停业损失及搬迁费的计算亦有偏差，故一审确认雨花区征收办与第三人金属材料公司2015年12月21日签订《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》附件二中的装饰装修、停产停业损失、搬迁费无效，有事实和法律依据；一审结合陈天柱经营规模及再次经营的时间损耗，对停产停业损失、搬迁费酌情予以变更亦无明显不当，可予维持。但一审将陈天柱单方委托的正德能达公司出具的评估报告作为本案认定装饰装修价值的依据及判决驳回陈天柱室内财物损失的赔偿请求，证据不足，依法应予纠正。另外，根据《诉讼费用交纳办法》第二十九条的规定，诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。正德能达公司的评估报告未得到采信，故该笔评估费用5000元应由陈天柱自己负担；陈天柱申请湖南省长沙市麓山公证处2016年4月7日公证是其本案中维权的必要手段和支出，因此公证费2000元应由被上诉方负担。

雨花区政府、雨花区征收办的上诉理由部分成立，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（二）（三）项之规定，判决如下：

一、维持长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00336号行政判决第一项；

二、变更长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00336号行政判决第二项为“限长沙市雨花区人民政府、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室在本判决生效后60日内给付陈天柱搬迁费、停产停业费共计2400098元”；

三、撤销长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00336号行政判决第三项；

四、陈天柱请求雨花区政府、雨花区征收办赔偿其装饰装修和室内财物损失的诉求部分，发回长沙市中级人民法院重审。

一审案件受理费50元、公证费2000元，由长沙市雨花区人民政府、长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室负担；二审案件受理费50元、评估费5000元，由陈天柱负担。

本判决的第一项、第二项为终审判决。

审判长　　张坤世

审判员　　章晋湘

审判员　　李清平

二〇一九年三月二十九日

法官助理颜葵

书记员袁璇