☑ 裁判要点

征收项目启动后，虽进行了评估等程序，但在未能与被征收人签订安置补偿协议的情况下，未及时作出安置补偿决定，从而造成征收拆迁工作的拖延。市、县级政府对征收范围内大部分房屋已经完成征收，又对案涉房屋屋进行危房鉴定，并以案涉房屋属于危房为由组织强制拆除，有滥用职权之嫌；且在实施过程中未依据《城市危险房屋管理规定》所规定的程序和步骤进行。

☑ 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申11659号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李文霞。

委托代理人陈晓春。

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）永州市冷水滩区人民政府。

法定代表人桂砺锋。

委托代理人冯祥武。

委托代理人邓康智。

再审申请人李文霞诉再审申请人永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）行政强制及行政赔偿一案，两再审申请人均不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终1991号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

李文霞以冷水滩区政府启动征收不符合公益利益目的以及二审判决未直接作出赔偿判决缺乏法律依据为由，请求撤销二审判决、判令冷水滩区政府赔偿6706003元以及每月营业损失。

冷水滩区政府以一、二审判决遗漏必要诉讼当事人，以及二审判决冷水滩区政府作出行政赔偿决定没有事实和法律依据为由，请求撤销二审判决，发回一审法院重审。

本院经审查认为，冷水滩区政府在对包括李文霞房屋在内的建湘大楼启动征收程序后，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，与李文霞户签订安置补偿协议或者作出安置补偿决定，并在给予补偿后要求李文霞搬迁。如李文霞在法定期限内拒绝搬迁，冷水滩区政府可在人民法院裁定准予强制执行后依法实施强制搬迁。此既体现依法行政要求，也能快速地完成公共利益建设。但本案征收项目自2015年启动后，虽进行了评估等程序，但在未能与李文霞签订安置补偿协议的情况下，未及时作出安置补偿决定，从而造成征收拆迁工作的拖延。冷水滩区政府在对建湘大楼的大部分房屋已经完成征收，又于2018年对建湘大楼进行危房鉴定，并以案涉房屋属于危房为由组织强制拆除，有滥用职权之嫌；且在实施过程中未依据《城市危险房屋管理规定》所规定的程序和步骤进行。因此一、二审法院判决确认强制拆除行为违法，符合法律规定。二审法院基于被强制拆除房屋的评估报告缺乏合法性，直接确定赔偿金额的条件尚不具备等原因，要求按照有利于保障李文霞房屋产权得到充分赔偿的原则，以作出赔偿时案涉房屋的类似房地产的市场价格为基准来确定赔偿金额，进而判令冷水滩区政府在判决生效后三个月内作出行政赔偿决定，符合法律规定。

综上，李文霞、冷水滩区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条规定，裁定如下：

驳回再审申请人李文霞、永州市冷水滩区人民政府的再审申请。

审判长　　耿宝建

审判员　　寇秉辉

审判员　　刘少阳

二〇二〇年四月七日

法官助理    张巧云

书记员       章    淼

【二审裁判文书】

湖南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）湘行终1991号

上诉人（原审原告）李文霞，女，1970年2月3日出生，汉族，永州市冷水滩区人，永州市房产局工作人员，住永州市冷水滩区。

委托诉讼代理人陈晓春，男，1966年3月13日出生，汉族，住永州市冷水滩区，系李文霞丈夫。

被上诉人（原审被告）永州市冷水滩区人民政府，住所地冷水滩区梧桐路579号。

法定代表人桂砺锋，男，该区区长。

委托诉讼代理人王业桥，男，湘永西路改造征地拆迁指挥部工作人员。

委托诉讼代理人岑生华，湖南云虹律师事务所律师。

上诉人李文霞因与永州市冷水滩区人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服永州市中级人民法院（2018）湘11行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

永州市中级人民法院审理查明：2015年8月17日，永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）公布《永州市冷水滩区人民政府关于永州市湘永路建湘大厦房屋征收的通告》，决定征收永州市冷水滩区湘永路建湘大楼房屋及建（构）筑物。李文霞在建湘大楼一楼自有一套私有房产（房产证号:永房权证冷水滩字第××号，建筑面积20㎡，用途为商业），与他人在建湘大楼三楼共有一套私有房产（房产证号:永房权证冷水滩字第××号，建筑面积618.36㎡，李文霞占五分之一123.672㎡，用途为商业），均在征收范围内。

2015年9月2日，永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室在建湘大楼拆迁范围内张贴了《关于协商产生评估机构的公告》，2015年9月15日张贴《关于投票抽签选择房地产评估机构的公告》，大部分建湘大楼被征收户参加了抽签选定评估机构。2016年8月15日，永州金典房地产评估有限责任公司受永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室委托，对李文霞的房屋进行了评估，价值时点为2015年8月17日。其中，永房权证冷水滩字第××号房屋，评估建筑面积38.04㎡（含登记面积20㎡，公摊面积18㎡），房地产价值（不含室内装饰装修、附属物价值）单价13,640元/平方米，总计518,866元。永房权证冷水滩字第××号房屋，评估建筑面积123.672㎡，房地产价值（不包含室内装饰装修、附属物价值）单价5,845元/平方米，总计722,863元。评估结果以《湘永路建湘大楼房屋征收分户评估结果一览表》的形式，张贴在拆迁范围内。

2018年3月25日，冷水滩区政府书面委托永州市房产局对建湘大楼进行危房鉴定。湖南昌衡工程质量检测有限公司受湘永西路改造征地拆迁指挥部的委托，对建湘大楼进行了结构安全性检测鉴定，并于2018年4月12日出具鉴定报告，依据《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-2015，评定房屋现有主体结构的安全性鉴定等级为Dsu级，建议停止使用并进行拆除处理。2018年5月14日，永州市房产局向冷水滩区政府出具《危险房屋通知书》、永房危[2018]05号《永州市危险房屋紧急避险通知书》。2018年7月2日，冷水滩区政府作出冷政函[2018]52号《永州市冷水滩区人民政府关于对建湘大楼D级危房业主及租赁户实施紧急安全避险搬迁的通告》，以建湘大楼经湖南昌衡工程质量检测有限公司鉴定为D级危房，为及时消除公共安全隐患，保障人民生命财产安全为由，通告业主及租赁户10日内紧急搬迁撤离，对原D级危房所有权人将参照相关法律、法规及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等政策予以补偿。2018年8月3日上午，冷水滩区政府对李文霞的房屋进行了强制拆除，在强拆之前，李文霞腾空了房屋。李文霞认为该强制拆除行为侵犯其合法权益，向永州市中级人民法院起诉，请求确认强制拆除行为违法，赔礼道歉并赔偿损失。

另查明，《永州市冷水滩区湘永路建湘大厦房屋征收补偿方案》第七项房屋征收补偿、补助和奖励确定：……2、货币补偿……（2）营业损失补偿：外门面、内门面、摊位营业损失补偿，每月按营业房屋主体评估价值7‰标准进行补偿，补偿期限为3个月。（3）奖励：征收人在征收方案确定的征收协议签订期限内签订征收补偿协议并按协议约定时间腾空交房的，一楼外门面每个奖励10,000元，一楼内门面每个奖励5,000元，二楼内门面每个奖励3,000元，第一楼层的摊位每个奖励3,000元，第二楼以上（含二楼）的摊位每个奖励2,000元。冷水滩区政府在庭审中明确按上述补偿方案计算，李文霞能获得的补助、奖励为：一楼：装修费15,977元，配合征收奖励费5,000元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失10,896元，总计38,409元。三楼：装修费79,150元，配合征收奖励费10,000元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失15,180元，总计110,866元。一、三楼合计149,275元。

永州市中级人民法院审理认为：案件的争执焦点有，1、冷水滩区政府认定李文霞房屋是危房的证据是否充分。2、李文霞的房屋在征收范围内，冷水滩区政府能否以紧急避险为由拆除。3、李文霞的赔偿请求能否成立，若成立，如何确定赔偿金额。评析如下：

一、冷水滩区政府主要依据湖南昌衡工程质量检测有限公司出具的《河东建湘大楼（清桥路20号）结构安全性检测鉴定报告》认定李文霞房屋属D级危房，根据《城市危险房屋管理规定》第七条第一款、第十三条的规定，危房委托鉴定方应是房屋所有人或使用人或受理涉及危险房屋纠纷案件的仲裁、审判机关。虽然本案中的鉴定报告针对的是河东建湘大楼整体，但是李文霞的房屋在鉴定范围内，李文霞尚未签订征收补偿协议，房屋所有权未发生转移，因此就李文霞的房屋，冷水滩区政府无权委托第三方进行鉴定。根据《城市危险房屋管理规定》第十四条的规定，鉴定危险房屋执行建设部颁发的《危险房屋鉴定标准》。《危险房屋鉴定标准》是对房屋进行危房鉴定的强制性行业标准，对房屋进行此类鉴定必须适用该标准，本案鉴定机构未适用该标准，仅适用了《民用建筑可靠性鉴定标准》，不符合规定。冷水滩区政府根据该鉴定报告认定李文霞房屋系危险房屋，属认定事实错误，证据不足。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。该款确定了房屋征收的程序，即房屋征收部门对征收范围内的房屋进行征收，必须满足被征收人获得公平补偿后，才能对被征收房屋进行拆迁。本案中，李文霞被拆除的房屋位于永州市冷水滩区湘永路建湘大楼项目征收范围内，李文霞拥有合法的房产证，冷水滩区政府需征收李文霞的房屋，应给予李文霞公平的补偿后，才能对其房屋进行拆迁。冷水滩区政府在补偿未到位的情况下，以紧急避险为由先行拆除李文霞的房屋，不符合正当程序的要求。虽然李文霞起诉的是确认强拆建湘大楼的行为违法，但其陈述的理由和提交的证据均指向的是李文霞拥有合法房产证的房屋，因此，李文霞的诉请实为确认冷水滩区政府强拆其房屋的行为违法，对该项诉请，本院予以支持。综上，冷水滩区政府在征收部门未予补偿的情况下，以李文霞房屋系危房应紧急避险为由而实施的强制拆除行为，程序违法，因该强制拆除行为不具有可撤销性，应依法确认违法。

三、冷水滩区政府的强拆行为违法，因该行为造成的财产损失，李文霞有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定获得赔偿。本案中的涉案房屋已经被拆除，无法恢复原状，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”以及第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，冷水滩区政府应当对其违法行为给李文霞造成的房屋灭失的直接财产损失给付相应的赔偿金。一审从以下方面确定李文霞的赔偿金：一是被拆除房屋的房地产价值。李文霞虽提出了具体的房屋价值金额，但未能提交有效的证据支持其主张。从本案现有证据看，只有冷水滩区政府提交的评估报告明确了被拆除房屋在2015年8月17日的房地产价值为1,241,729元（其中一楼评估价为518,866元，三楼评估价为722,863元）。由于房地产是一种特殊的财产，其价值逐年攀升，现涉案房屋已经灭失，导致既无法进行复核评估和鉴定，也无法通过鉴定来确定其增值具体数额，因此对房屋从2015年8月17日至2018年8月16日李文霞提起本案诉讼时的增值部分，根据“双方不能就具体损失数额进行举证证明的情况下，人民法院可以结合案件具体情况酌情确定”的原则，结合本案情况，综合考虑冷水滩区政府的违法因素及房地产市场发展的走势，酌情在评估报告确定的房地产价值基础上上浮20%确定涉案房屋的价值，即涉案房屋的价值为1,490,074.8元（1,241,729元+1,241,729元×20%）；二是房屋装修费、搬家费、水电开户费、停产停业损失、配合征收奖励费。由于李文霞的房屋是被冷水滩区政府违法拆除的，从充分保障李文霞合法权益的角度出发，赔偿标准应不得低于李文霞依照征收补偿方案可以获得的征收补偿标准，李文霞主动签约所能享受的配合征收奖励也应视为其直接损失。在李文霞未提交证据的情况下，参照《永州市冷水滩区湘永路建湘大厦房屋征收补偿方案》和冷水滩区政府在庭审中明确的李文霞按照该补偿方案能获得的补助、奖励确定该部分赔偿金，具体金额为149,275元，其中：一楼：装修费15,977元，配合征收奖励费5,000元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失10,896元。三楼：装修费79,150元，配合征收奖励费10,000元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失15,180元。以上一、二项合计1,639,349.8元（1,490,074.8元+149,275元），故冷水滩区政府应当向李文霞支付赔偿金1,639,349.8元。李文霞提出的营业损失赔偿请求，已包含在停产停业损失中，对该项赔偿请求，本院不予支持。

综上，冷水滩区政府强制拆除李文霞房屋的行为违法，应向李文霞支付赔偿金1,639,349.8元。本案需要保护的是公民的财产权益，未造成人格、荣誉损害，李文霞提出要求冷水滩区政府赔礼道歉的请求，没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条规定，判决：一、确认冷水滩区政府于2018年8月3日对永房权证冷水滩字第00054518号房屋和永房权证冷水滩字第××号房屋所有权证中李文霞所有的123.672㎡房屋实施的强制拆除行为违法；二、冷水滩区政府在本判决书生效之日起三十日内一次性向李文霞支付赔偿金1,639,349.8元；三、驳回李文霞的其他诉讼请求。案件受理费50元，由冷水滩区政府负担。

李文霞不服原审判决，向本院提起上诉称:1、原审法院认为李文霞要求冷水滩区政府公开书面道歉没有法律依据，该项判决错误。2、原审判令冷水滩区政府支付李文霞赔偿金1639349.8元无法律依据，李文霞要求赔偿4644885元有事实依据。3、冷水滩区政府至今仍未对李文霞进行赔偿，致使李文霞的营业损失进一步扩大，冷水滩区政府应赔偿李文霞二审期间的营业损失费，六个月合计181762.56元。4、为避免执行难给李文霞造成损失，冷水滩区政府每月应按房屋市场价总价值的7‰支付李文霞自判决生效时起至赔偿款给付时止的营业损失。综上，请求1、撤销原判；2、判令冷水滩区政府向李文霞公开书面道歉；3、判令冷水滩区政府赔偿李文霞财产损失、装修损失、停产损失、搬家费、水电开户费、原审诉讼期间营业损失等共计4644885元；4、判令冷水滩区政府赔偿李文霞二审期间六个月营业损失181762.56元；5、判令冷水滩区政府每月应按房屋市场价总价值的7‰支付李文霞自判决生效时起至赔偿款给付时止的营业损失；6、本案原审、二审诉讼费由冷水滩区政府负担。

冷水滩区政府答辩称：1、本案涉及的是李文霞的财产权益，未造成损害李文霞名誉权、隐私权、姓名权、肖像权等人格利益的情形，李文霞要求冷水滩区政府书面赔礼道歉没有法律依据。2、李文霞要求冷水滩区政府赔偿其财产损失、装修损失、停产损失、搬家费、水电开户费，原审诉讼期间营业损失等共计4644885元；赔偿二审诉讼期间营业损失（暂按六个月计算）共计181762.56元；赔偿每月按房屋市场总价值的7‰支付李文霞自判决生效时起至赔偿款给付时止的营业损失，没有有效证据证实，不能成立。3、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。

一审经过质证采信的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为：第一，关于冷水滩区政府拆除李文霞房屋行为的合法性审查。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。本案中，李文霞的房屋位于永州市冷水滩区湘永路建湘大楼项目征收范围内，系李文霞的合法财产。冷水滩区政府对李文霞的房屋进行征收，应当与李文霞签订征收补偿协议，或者依照程序依法作出征收补偿决定，并将补偿款支付到位或依法提存。冷水滩区政府没有与李文霞达成补偿协议，不仅未依法作出征收补偿决定，反而在不符合危房鉴定的条件下，单方面委托进行危房鉴定。且在补偿未到位的情况下，以紧急避险的名义，于2018年8月3日将涉案房屋拆除，属于以紧急避险为由，行强制拆迁之实。其强制拆除李文霞房屋的行为严重违背正当程序，应当确认违法。一审判决确认冷水滩区政府对李文霞的房屋实施的强制拆除行为违法正确。

第二，关于李文霞要求赔礼道歉的问题。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权时侵犯公民人身权的，受害人有取得赔偿的权利。致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。可见，赔礼道歉限于行政机关及其工作人员侵犯了受害人的人身权，造成了其精神损害的情形。而本案中，李文霞受到侵害的是财产权。故李文霞请求冷水滩区政府向其公开书面道歉的诉讼请求没有法律依据，依法不予支持。

第三，关于赔偿问题。

1、李文霞有权获得赔偿。由于冷水滩区政府强制拆除李文霞房屋的行为违法，因该违法行为所造成的李文霞财产损失，李文霞有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定获得赔偿。由于涉案房屋已经被拆除，无法恢复原状，冷水滩区政府应当对其违法行为给李文霞造成的房屋灭失的直接财产损失给付相应的赔偿金。

2、赔偿金的计算标准。鉴于冷水滩区政府强制拆除李文霞房屋的行为违法，对李文霞房屋损失的赔偿，应当按照有利于保障李文霞房屋产权得到充分赔偿的原则，以作出赔偿时涉案房屋的类似房地产的市场价格为基准来确定赔偿金额。

3、对一审判决计算赔偿金的评析：一审判决在计算涉案房屋价值的计算标准是冷水滩区政府提交的评估报告。经审查认为，存在两个方面的问题。一是该评估报告的计算时点是2015年8月17日，不符合按照赔偿时的类似房地产的市场价格来确定赔偿金额的原则。该时点已经过去了超过3年多的时间，在这一时间内，房地产市场价格发生了较大变化，二是该评估报告在评估程序上违法，依法不能作为依据。其违法表现在于：首先，在评估的实地查勘时没有经被征收人李文霞签字，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第三款的规定；其次，该评估报告没有送达给被征收人李文霞，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款的规定。房屋评估报告是房屋征收中作出补偿的最重要依据之一，评估报告没有送达被征收人，会导致被征收人不能正常行使提出异议、申请复核和鉴定的权利，因而也就缺乏合法性的基础。由于评估报告在评估程序上的违法，故不能直接作为计算赔偿金的依据。

4、本案中，虽然李文霞提交了部分楼盘的价格对比及房屋买卖合同复印件，但其房屋结构不同，与涉案房屋是否属于类似房地产不能确定。在双方当事人均未提交证明涉案房屋的市场价格的有效证据的情况下，由人民法院直接决定赔偿数额缺乏充足的证据，应当由赔偿义务机关按照作出赔偿时涉案房屋的类似房地产的市场价格作出行政赔偿决定。

综上，一审判决确认冷水滩区政府对李文霞房屋的强制拆除行为违法正确，依法应予维持。但一审判决对赔偿结果的处理欠妥当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：

一、维持永州市中级人民法院（2018）湘11行初76号行政判决的第一项；

二、撤销永州市中级人民法院（2018）湘11行初76号行政判决的第二项、第三项；

三、责令永州市冷水滩区人民政府在本判决生效后三个月内作出行政赔偿决定；

四、驳回李文霞要求公开书面道歉的诉讼请求。

二审案件受理费50元，由永州市冷水滩区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　万向东

审判员　　赫荣生

审判员　　张少波

二〇一九年四月二十二日

法官助理　　刘柯岑

书记员　　刘柯岑(兼)

 【一审裁判文书】

湖南省永州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）湘11行初76号

原告:李文霞，永州市房产局工作人员。

委托诉讼代理人：陈晓春（系李文霞丈夫）。

被告：永州市冷水滩区人民政府。

法定代表人：桂砺锋，该区区长。

委托诉讼代理人：王业桥，湘永西路改造征地拆迁指挥部工作人员。

委托诉讼代理人：骆争光，湖南云虹律师事务所律师。

原告李文霞因要求确认被告永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）于2018年8月3日实施的强制拆除房屋行为违法及要求行政赔偿，向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月16日立案后，于2018年8月20日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月14日公开开庭审理了本案。原告李文霞及委托诉讼代理人陈晓春，被告冷水滩区政府的委托诉讼代理人王业桥、骆争光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告李文霞诉称，原告在永州市冷水滩区河东建湘大楼的一楼和三楼均有商铺，其中三楼的商铺原告拥有五分之一的所有权。被告冷水滩区政府在征地、拆迁原告商铺的过程中，就相关拆迁补偿不公正，在未与原告达成拆迁补偿协议的情况下，委托永州市房产局对原告的商铺进行危房鉴定，永州市房产局认定原告房屋系危房，被告据此作出冷政函[2018]52号《永州市冷水滩区人民政府关于对建湘大楼D级危房业主及租赁户实施紧急安全避险搬迁的通告》，上述违法行为已诉至法院。被告在诉讼期间，于2018年8月3日在不通知原告的情况下，强制拆除了原告的房屋，该强拆行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，对原告财产造成了实际性损毁，为维护自身合法权益，特诉至法院，请求：1、确认被告强拆建湘大楼的行为违法；2、责令被告向原告公开书面道歉；3、由被告赔偿原告损失4,720,619元。具体为：一楼：房屋价值：2,472,600元，装修费15,977元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失51,925元，6个月营业损失103,849元。三楼：房屋价值1,863,720元，装修费82,606元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失38,957元，6个月营业损失77,913元。

原告向本院提交了以下证据：

1、永房权证冷水滩字第00054518号房屋所有权证、永房权证冷水滩字第00080018号房屋所有权证，拟证明对涉案房屋享有所有权。

2、网签价格表两份和商品房买卖合同两份，拟证明2014年2月20日冷水滩区滨江一号小区商品房市场均价为4,650元/㎡,2018年6月5日冷水滩区金盘世界城商品房市场均价为7,500元/㎡，商品房价格增长幅度为61.3%；2015年5月25日滨江一号小区三楼商业价格为9,156.48元/㎡,2014年7月17日滨江一号小区一楼商业价格为52,186.73元/㎡。

被告冷水滩区政府辩称，1、永州市冷水滩区河东建湘大楼大部分已被征收，已被征收的房屋产权归被告所有，因此被告有权申请对建湘大楼进行危房鉴定。建湘大楼经鉴定确定为D级危房，建议拆除。被告为了及时清除公共安全隐患，保障人民生命财产安全，发布了冷政函[2018]52号《永州市冷水滩区人民政府关于对建湘大楼D级危房业主及租赁户实施紧急安全避险搬迁的通告》，通告期满后，经查实，该大楼所有业主已全部搬迁撤离，因此答辩人依法强制拆除的行为合法。2、根据《湘永路建湘大楼房屋征收补偿方案》的规定，经永州金典房地产评估有限公司对李文霞所有的建湘大楼商铺评估，其中第一楼商铺评估价为518,866元，第三楼商铺评估价为722,863元，总计1,241,729元，答辩人应当将上述款项补偿给原告。原告要求赔偿4,720,619元，与事实不符。综上，请求法院依法公正判决。

被告向本院提交了以下证据：

1、《国有土地上房屋征收与补偿协议》、交通银行电子回单凭证、建湘大楼房屋征收补偿等明细证明、建湘大楼征收情况说明，拟证明建湘大楼共五层，面积5544平方米，共126户，自2015年开始征收，截止2018年3月，已有117户签订《房屋征收与补偿协议》，领取补偿款，并搬迁，建湘大楼房屋产权归冷水滩区政府。

2、《永州市冷水滩区人民政府关于对建湘大楼进行危房鉴定的函》，拟证明建湘大楼因修建年代久远、基础老化，墙体出现倾斜、开裂，漏水严重，为确保人民群众生命财产安全，冷水滩区政府要求对该楼进行危房鉴定。

3、永州市房产局出具给冷水滩区政府的《危险房屋通知书》、永房危[2018]05号《永州市危险房屋紧急避险通知书》，拟证明建湘大楼经鉴定属于D级危险房屋，为避免发生房屋安全事故，保障人民群众的生命财产不受到危害，应停止使用并立即撤离。

4、永州市冷水滩区梅湾街道办事处出具给冷水滩区政府的《关于对建湘大楼D级危房紧急避险的请示》，拟证明建湘大楼经鉴定属于D级危房，房屋整体出现险情，需立即停止使用，并整体拆除，请求采取紧急避险措施。

5、冷政函[2018]51号《永州市冷水滩区人民政府关于建湘大楼D级危房紧急避险批复》，拟证明建湘大楼D级危房紧急避险严格按照《梅湾街道办事处建湘大楼D级危房强制拆除实施方案》组织实施，确保人民群众生命财产安全。

6、冷政函[2018]52号《永州市冷水滩区人民政府关于对建湘大楼D级危房业主及租赁户实施紧急安全避险搬迁的通告》，拟证明根据《城市危险房屋管理规定》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应预案》的规定，经冷水滩区政府同意，决定对建湘大楼D级危房实施紧急安全避险并拆迁搬离，并依法依政策予以补偿。

7、湖南昌衡工程质量检测有限公司《河东建湘大楼（清桥路20号）结构安全性检测鉴定报告》，拟证明鉴定机构有危房鉴定资质，鉴定机构经过了调查、现场查勘、测试、全面分析、论证定性、综合判断、提出处理意见、签发鉴定文书等程序作出的鉴定报告，程序合法、结论合法有效。

8、冷政函[2015]78号《永州市冷水滩区人民政府关于永州市湘永路建湘大厦房屋征收的通告》，拟证明冷水滩区政府对建湘大楼的房屋、构筑物和附属设施进行征收。

9、《永州市冷水滩区湘永路建湘大厦房屋征收补偿方案》，拟证明征收补偿的依据、程序，房屋征收评估单位选定，房屋征收补偿、补助和奖励等。

10、《永州市冷水滩区湘永路建湘大楼房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见及意见采纳情况，拟证明征收补偿方案征求意见情况和采纳意见情况。

11、投票或抽签产生建湘大楼房地产价格评估机构会签到表，拟证明评估机构是经业主大会通过抽签选定的。

12、永州市金典房地产评估有限责任公司《房地产估价报告》（李文霞的房产），拟证明李文霞所有的建湘大楼一层38.04平方米房屋的价值评估（不含室内装饰装修、附属物价值）单价13,640元/平方米，总计518,866元；李文霞所有的建湘大楼第三层123.672平方米的房屋价值评估（不含室内装饰装修、附属物价值）单价5,845元/平方米，总价722,863元；评估机构资格情况；评估机构为抽签确定等。

13、（2018）湘永潇证字第4115号《公证书》，拟证明经冷水滩区政府同意对建湘大楼D级危房紧急避险，对建湘大楼进行现场勘验及摄像证据保全。

14、照片，拟证明对征收建湘大楼房屋征收公告、产权登记公告、补偿公告、评估机构选定、评估报告等情况进行公告。

15、协商记录（3份），拟证明2018年4月30日、5月10日、6月20日分别与原告协商未成。

16、[2015]第6期、[2016]第12期《中共永州市委常委办公会议纪要》，拟证明关于建湘大楼房屋征收补偿的有关问题纪要。

17、永府阅[2017]19号《永州市人民政府专题会议纪要》，拟证明专题研究建湘大楼征收补偿问题。

18、2017年6月20日《关于建湘大楼征收工作的会议纪要》，拟证明专题研究建湘大楼征收补偿问题。

19、照片，评估结果一览表、关于协商产生评估机构的公告、关于抽签选择房地产评估机构公告、签到表、《梅湾街道办事处建湘大楼D级危房行政强制拆除实施方案》，拟证明征收过程。

对被告提交的证据，原告质证认为：证据1、证明目的有异议；证据2、冷水滩区政府无权对原告的房屋进行危房鉴定；证据3、永州市房产局的《危险房屋通知书》是依据鉴定报告作出的，但永州市房产局不是委托鉴定人，《城市危险房屋管理办法》没有规定危房需要紧急避险；证据4-5、该请示是内部文件往来，对外没有约束力；证据6、不合法，已提起撤销的诉讼；证据7、鉴定机构没有危房鉴定资质，没有对结构件进行构造、变形、裂纹鉴定，Dsu级是对各鉴定物鉴定的综合，鉴定报告中的结论前后矛盾，不能作为证据使用；证据8-19、征收房屋没有取得原告同意，被告违法拆除原告房屋，应对原告进行赔偿，这些证据与本案无关，不予质证。

对原告提交的证据，被告质证认为：证据1、没有异议；证据2、与本案无关。

本院对证据作如下确认：被告提交的证据1-6、8-19的真实性本院予以确认。被告提交的证据7，因存在鉴定主体、鉴定适用标准不当的问题，对该鉴定报告的合法性本院不予确认；原告提交的证据1，因被告无异议，本院确认为有效证据。原告提交的证据2，被告不予认可，本院不予确认。

经审理查明，2015年8月17日，被告冷水滩区政府公布《永州市冷水滩区人民政府关于永州市湘永路建湘大厦房屋征收的通告》，决定征收永州市冷水滩区湘永路建湘大楼房屋及建（构）筑物。原告李文霞在建湘大楼一楼自有一套私有房产（房产证号:永房权证冷水滩字第00054518号，建筑面积20㎡，用途为商业），与他人在建湘大楼三楼共有一套私有房产（房产证号:永房权证冷水滩字第00080018号，建筑面积618.36㎡，李文霞占五分之一123.672㎡，用途为商业），均在征收范围内。

2015年9月2日，永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室在建湘大楼拆迁范围内张贴了《关于协商产生评估机构的公告》，2015年9月15日张贴《关于投票抽签选择房地产评估机构的公告》，大部分建湘大楼被征收户参加了抽签选定评估机构。2016年8月15日，永州金典房地产评估有限责任公司受永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室委托，对原告的房屋进行了评估，价值时点为2015年8月17日。其中，永房权证冷水滩字第00054518号房屋，评估建筑面积38.04㎡（含登记面积20㎡，公摊面积18㎡），房地产价值（不含室内装饰装修、附属物价值）单价13,640元/平方米，总计518,866元。永房权证冷水滩字第00080018号房屋，评估建筑面积123.672㎡，房地产价值（不包含室内装饰装修、附属物价值）单价5,845元/平方米，总计722,863元。评估结果以《湘永路建湘大楼房屋征收分户评估结果一览表》的形式，张贴在拆迁范围内。

2018年3月25日，被告书面委托永州市房产局对建湘大楼进行危房鉴定。湖南昌衡工程质量检测有限公司受湘永西路改造征地拆迁指挥部的委托，对建湘大楼进行了结构安全性检测鉴定，并于2018年4月12日出具鉴定报告，依据《民用建筑可靠性鉴定标准》GB50292-2015，评定房屋现有主体结构的安全性鉴定等级为Dsu级，建议停止使用并进行拆除处理。2018年5月14日，永州市房产局向被告出具《危险房屋通知书》、永房危[2018]05号《永州市危险房屋紧急避险通知书》。2018年7月2日，冷水滩区政府作出冷政函[2018]52号《永州市冷水滩区人民政府关于对建湘大楼D级危房业主及租赁户实施紧急安全避险搬迁的通告》，以建湘大楼经湖南昌衡工程质量检测有限公司鉴定为D级危房，为及时消除公共安全隐患，保障人民生命财产安全为由，通告业主及租赁户10日内紧急搬迁撤离，对原D级危房所有权人将参照相关法律、法规及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等政策予以补偿。原告认为该通告侵犯其合法权益，于2018年7月18日向本院提起撤销之诉，本院已另案审理。2018年8月3日上午，被告对原告的房屋进行了强制拆除，在强拆之前，原告腾空了房屋。

另查明，《永州市冷水滩区湘永路建湘大厦房屋征收补偿方案》第七项房屋征收补偿、补助和奖励确定：……2、货币补偿……（2）营业损失补偿：外门面、内门面、摊位营业损失补偿，每月按营业房屋主体评估价值7‰标准进行补偿，补偿期限为3个月。（3）奖励：征收人在征收方案确定的征收协议签订期限内签订征收补偿协议并按协议约定时间腾空交房的，一楼外门面每个奖励10,000元，一楼内门面每个奖励5,000元，二楼内门面每个奖励3,000元，第一楼层的摊位每个奖励3,000元，第二楼以上（含二楼）的摊位每个奖励2,000元。被告在庭审中明确按上述补偿方案计算，原告能获得的补助、奖励为：一楼：装修费15,977元，配合征收奖励费5,000元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失10,896元，总计38,409元。三楼：装修费79,150元，配合征收奖励费10,000元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失15,180元，总计110,866元。一、三楼合计149,275元。

本院认为，案件的争执焦点有，1、被告认定原告房屋是危房的证据是否充分。2、原告的房屋在征收范围内，被告能否以紧急避险为由拆除。3、原告的赔偿请求能否成立，若成立，如何确定赔偿金额。评析如下：

一、被告主要依据湖南昌衡工程质量检测有限公司出具的《河东建湘大楼（清桥路20号）结构安全性检测鉴定报告》认定原告房屋属D级危房，根据《城市危险房屋管理规定》第七条第一款、第十三条的规定，危房委托鉴定方应是房屋所有人或使用人或受理涉及危险房屋纠纷案件的仲裁、审判机关。虽然本案中的鉴定报告针对的是河东建湘大楼整体，但是原告的房屋在鉴定范围内，原告尚未签订征收补偿协议，房屋所有权未发生转移，因此就原告的房屋，被告无权委托第三方进行鉴定。根据《城市危险房屋管理规定》第十四条的规定，鉴定危险房屋执行建设部颁发的《危险房屋鉴定标准》。《危险房屋鉴定标准》是对房屋进行危房鉴定的强制性行业标准，对房屋进行此类鉴定必须适用该标准，本案鉴定机构未适用该标准，仅适用了《民用建筑可靠性鉴定标准》，不符合规定。被告根据该鉴定报告认定原告房屋系危险房屋，属认定事实错误，证据不足。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。该款确定了房屋征收的程序，即房屋征收部门对征收范围内的房屋进行征收，必须满足被征收人获得公平补偿后，才能对被征收房屋进行拆迁。本案中，原告被拆除的房屋位于永州市冷水滩区湘永路建湘大楼项目征收范围内，原告拥有合法的房产证，被告需征收原告的房屋，应给予原告公平的补偿后，才能对原告房屋进行拆迁。被告在补偿未到位的情况下，以紧急避险为由先行拆除原告的房屋，不符合正当程序的要求。虽然原告起诉的是确认强拆建湘大楼的行为违法，但其陈述的理由和提交的证据均指向的是原告拥有合法房产证的房屋，因此，原告的诉请实为确认被告强拆其房屋的行为违法，对该项诉请，本院予以支持。综上，被告在征收部门未予补偿的情况下，以原告房屋系危房应紧急避险为由而实施的强制拆除行为，程序违法，因该强制拆除行为不具有可撤销性，应依法确认违法。

三、被告的强拆行为违法，因该行为造成的财产损失，原告有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定获得赔偿。本案中的涉案房屋已经被拆除，无法恢复原状，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”以及第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，被告应当对其违法行为给原告造成的房屋灭失的直接财产损失给付相应的赔偿金。本院从以下方面确定原告的赔偿金：一是被拆除房屋的房地产价值。原告虽提出了具体的房屋价值金额，但未能提交有效的证据支持其主张。从本案现有证据看，只有被告提交的评估报告明确了被拆除房屋在2015年8月17日的房地产价值为1,241,729元（其中一楼评估价为518,866元，三楼评估价为722,863元）。由于房地产是一种特殊的财产，其价值逐年攀升，现涉案房屋已经灭失，导致既无法进行复核评估和鉴定，也无法通过鉴定来确定其增值具体数额，因此对房屋从2015年8月17日至2018年8月16日原告提起本案诉讼时的增值部分，根据“双方不能就具体损失数额进行举证证明的情况下，人民法院可以结合案件具体情况酌情确定”的原则，本院结合本案情况，综合考虑被告的违法因素及房地产市场发展的走势，酌情在评估报告确定的房地产价值基础上上浮20%确定涉案房屋的价值，即涉案房屋的价值为1,490,074.8元（1,241,729元+1,241,729元×20%）；二是房屋装修费、搬家费、水电开户费、停产停业损失、配合征收奖励费。由于原告的房屋是被被告违法拆除的，从充分保障原告合法权益的角度出发，赔偿标准应不得低于原告依照征收补偿方案可以获得的征收补偿标准，原告主动签约所能享受的配合征收奖励也应视为其直接损失。在原告未提交证据的情况下，本院参照《永州市冷水滩区湘永路建湘大厦房屋征收补偿方案》和被告在庭审中明确的原告按照该补偿方案能获得的补助、奖励确定该部分赔偿金，具体金额为149,275元，其中：一楼：装修费15,977元，配合征收奖励费5,000元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失10,896元。三楼：装修费79,150元，配合征收奖励费10,000元，搬家费3,000元，水电开户费3,536元，停产停业损失15,180元。以上一、二项合计1,639,349.8元（1,490,074.8元+149,275元），故被告应当向原告支付赔偿金1,639,349.8元。原告提出的营业损失赔偿请求，已包含在停产停业损失中，对该项赔偿请求，本院不予支持。

综上，被告强制拆除原告房屋的行为违法，应向原告支付赔偿金1,639,349.8元。本案需要保护的是公民的财产权益，未造成人格、荣誉损害，原告提出要求被告赔礼道歉的请求，没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条规定，判决如下：

一、确认被告永州市冷水滩区人民政府于2018年8月3日对永房权证冷水滩字第00054518号房屋和永房权证冷水滩字第00080018号房屋所有权证中原告李文霞所有的123.672㎡房屋实施的强制拆除行为违法；

二、被告永州市冷水滩区人民政府在本判决书生效之日起三十日内一次性向原告李文霞支付赔偿金1,639,349.8元；

三、驳回原告李文霞的其他诉讼请求。

本案受理费50元，由被告永州市冷水滩区人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。

审　判　长　　曾　辉

审　判　员　　周文静

人民陪审员　　唐红梅

二〇一八年十月三十一日

书　记　员　　陈恒首