【基本案情】

安徽省怀宁县国土资源局（以下简称怀宁国土局）发布拍卖公告拍卖涉案地块的国有土地使用权，王某竞拍成功并与怀宁国土局订立成交确定书。王某向怀宁国土局交付土地出让金，向拍卖公司支付了拍卖费用，怀宁国土局也将涉案地块的实际控制权交给王某作建设准备。为开发经营该地块，王某成立了项目公司着手建设大厦，完成了大厦的勘探设计和施工设计，并支付设计、建设前期有关费用。王某要求订立出让合同和申请办理土地使用权证时，却被告知该地块设计规划指标不全，没有确定涉案地块的容积率，不能订立土地出让合同，也不能办理建设相关的批准手续。王某多次请求怀宁国土局和安徽省怀宁县人民政府解决问题，但一直没有得到解决。之后，安庆市重点工程山口-晴岚220KV输变电工程高压走廊压覆涉案地块，且G206国道拓宽需征收涉案地块，致使王某竞拍该地块的目的无法实现。王某要求落实新的解决方案，但一直未能落实，遂起诉要求确认怀宁国土局行政行为违法并赔偿损失。

【裁判结果】

安徽省潜山市人民法院一审认为，怀宁国土局将未确定土地容积率这一重要规划条件的涉案地块进行出让拍卖，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定。王某基于对政府部门公信力的信任，交纳土地出让金，履行了自己的合同义务，并无过错。怀宁国土局明知涉案地块未规划土地容积率，无法订立土地出让合同、无法办理土地使用权证、无法通过建设审批，仍与王某订立拍卖成交确认书，收取王某交纳的土地出让金，并将涉案地块交由王某作开发准备，且至今仍未为王某完成规划条件的审批，使王某的开发目的一直不能实现。一审法院遂判决确认怀宁国土局拍卖涉案地块行为违法并赔偿王某损失。王某与怀宁国土局不服判决，提起上诉。二审法院判决确认拍卖涉案地块行为违法，并适当提高一审判决确定的损失赔偿金数额。

【典型意义】

与民事合同不同，行政协议的订立程序可能因法律规定作出明确要求而存在多个环节，行政机关在订立此类行政协议前通常需要作出相应的行政行为。正确处理前置行政行为与行政协议订立之间的关系，尤其是前置行政行为的合法性直接影响行政协议能否订立的，对协议当事人的合法权益救济具有直接影响。本案中，涉案协议的订立，依法需要经过招标、拍卖、确认等前置程序，在所有前置行为已经完成、应当订立行政协议之时，行政机关以前置行政行为违反法律规定为由拒绝订立。针对行政机关的前述主张，协议相对人可以区分不同情形确定其诉讼请求：一是前置行政行为合法或者存在瑕疵但不影响行政协议订立的，协议相对人可以请求判令行政机关依法订立行政协议。基于行政协议的合法性特征，法律规定订立行政协议属于行政机关的法定职责的，行政机关依法不能拒绝订立。协议相对人请求依法订立行政协议的，人民法院应当予以支持。协议相对人可以依法请求订立行政协议，系行政协议与普通民事合同之间的区别之一，可以更直接、更全面地保障协议相对人的合法权益。二是前置行政行为不具有合法性且由此依法不能订立行政协议的，协议相对人可以请求判决确认前置行政行为违法并赔偿其损失。协议相对人基于对前置行政行为的信赖而遭受的损失，可以依法向行政机关主张行政赔偿。本案中，涉案土地因不具备法定条件而依法不能对外出让，且因涉案土地的规划后续发生调整，行政机关无法采取补救措施使涉案土地达到可以对外出让的法定条件，因而涉案土地出让协议依法不能订立。协议相对人请求订立土地出让协议的，人民法院依法不能支持。但因行政机关实施了土地拍卖、成交确认等行为，协议相对人亦缴纳了土地出让金并为开发土地进行投入，即协议相对人因涉案土地出让协议不能订立而遭受了相应损失，其请求确认前置的拍卖土地行为违法并赔偿损失的，人民法院应当依法支持。

安徽省安庆市中级人民法院

行政判决书

(2017)皖08行终102号

上诉人（一审原告）王智，男，汉族，1963年7月20日出生，住安徽省合肥市蜀山区。

上诉人（一审被告）怀宁县国土资源局，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路22号,统一社会信用代码11340822744891694F。

法定代表人查胜，局长。

委托代理人刘会斌，该局工作人员。

委托代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。

上诉人王智、上诉人怀宁县国土资源局因土地出让行政协议一案，不服安徽省潜山县人民法院（2017）皖0824行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月7日受理后，依法组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭审理了本案。上诉人王智，上诉人怀宁县国土资源局的委托代理人程广南、黄跃武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

王智一审起诉称：2007年12月28日，被告拍卖的位于怀宁县石镜乡石门湖编号为07007面积3474.6平方米地块的国有土地使用权，由原告竞得，当日签订成交确定书。原告依约于2008年6月2日向被告交付土地出让金263万元，于2009年11月8日向拍卖公司支付了拍卖费用7.8万元。为开发经营该地块，原告成立怀宁县恒远房地产开发有限公司（以下简称恒远公司），拟建设恒远大厦。但原告申请办理土地使用权证时，却被告知该地块设计规划指标不全。原告多次请求被告和怀宁县政府解决问题，但被告始终没有向原告完善土地交付所必需的手续和义务。原告诉请判决确认被告行政行为违法并赔偿原告经济损失（损失以评估鉴定为准）。

一审法院认定：2007年11月27日，被告发布拍卖公告拍卖位于怀宁县石镜乡石门湖编号为07007面积3474.6平方米地块的国有土地使用权，2007年12月28日，原告竞拍成功。当日原、被告签订成交确定书。2008年6月2日，原告向被告交付土地出让金263万元。被告也将涉案地块的实际控制权交给原告作建设准备。2009年11月8日原告向拍卖公司支付了拍卖费用7.8万元。为开发经营该地块，2009年11月30日，原告成立了怀宁县恒远公司（现已注销，所有债权债务由原告承担），着手建设恒远大厦。2010年11月28日，受恒远公司委托，池州市工程勘察院对该地块进行了勘探设计，出台了《岩土工程勘察报告》。2010年10月受恒远公司委托，安徽华盛国际建筑设计工程咨询公司对拟建设的恒远大厦进行了施工设计，恒远公司支付了恒远大厦方案费5万元。为解决周围居民及项目施工用水建设等问题，恒远公司向怀宁县月山镇集镇建设规划管理处支付现金10万元。原告还向新新村、黄岭村支付青苗补偿费3万元。但原告要求签订出让合同和申请办理土地使用权证时，却被告知该地块设计规划指标不全，没有确定涉案地块的容积率，不能签订土地出让合同，也不能办理建设相关的批准手续。原告多次请求被告和怀宁县政府解决问题，但一直没有得到解决。2013年，安庆市重点工程山口-晴岚220KV输变电工程高压走廊压覆涉案地块，且G206国道拓宽需征收涉案地块，致使原告竞拍该地块的目的无法实现。此后，原告要求落实新的解决方案，怀宁县政府也确定在适当位置予以等面积置换。但至今未予落实。

本案审理过程中，原告为解决赔偿问题，申请对涉案地块的土地现有价值进行评估。但土地价值的评估须以容积率为依据，而在应以何种容积率为标准上，原、被告达不成共识。一审法院在审理过程中组织原、被告进行举证，以相同、相近或相似出让土地的容积率，来确定涉案地块的容积率。原告提供了容积率分别为2.2、2.3、2.8、3.2、4.0的五个商住出让用地标准，经征求原告意见，确定以2.5为标准。被告提供了两个容积率为1.5的商业出让用地标准。一审法院确定以2.5的商住用地标准和1.5的商业用地标准同时进行评估，评估后依法确定补偿或赔偿数额。原、被告表示同意。经芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司评估，按容积率为1.5的商业用地标准，涉案地块价值为677.55万元；按容积率为2.5的商住用地标准，涉案地块价值为777.62万元。原告支付土地评估费用35000元。

一审法院认为：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟订方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”《城乡规划法》第三十八条规定，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。…”本案被告将未确定土地容积率这一重要规划条件的涉案地块进行出让拍卖，其行为违反以上法律、法规规定。原、被告虽未签订土地出让合同，但原告向被告交纳土地出让金和被告将土地交与原告作开发准备，都属于土地出让交易的履约行为。原告基于对政府部门公信力的信任，交纳土地出让金，履行了自己的合同义务，并无过错。被告明知涉案地块未规划土地容积率，无法签订土地出让合同，无法办理土地使用权证，无法通过建设审批，仍与原告签订拍卖成交确认书，收取原告交纳的土地出让金，并将涉案地块交由原告作开发准备，应视为对原告土地出让的完全履约承诺。但被告至今仍未为原告完成规划条件的审批，使原告的开发目的一直不能实现。现安庆市重点工程山口-晴岚220KV输变电工程高压走廊压覆涉案地块，G206国道拓宽需征收涉案地块，原告的履约目的已无法实现。被告的行为已构成根本违约。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条规定，“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”《合同法》第一百一十三条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，…”被告违法、违约行为造成土地出让协议的目的无法实现，被告应赔偿原告的损失，包括履行后可以获得的收益。原告要求被告赔偿原告的拍卖费用和开发准备费用，并按涉案地块现有评估价值进行赔偿，依法应予支持。现涉案土地有两个标准的评估价值，基于公平原则，一审法院认为应以两个价值的平均值确定赔偿数额为宜。被告未提供证据证明原告曾经起诉，被告关于原告撤诉后再起诉的意见，不予采信。本案原告与被告所达成的成交确认书及部分履约行为，性质上属于双方就国有土地使用权的出让达成合意的行政协议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”被告的行为属于不依法、不按约履行协议。被告关于原告起诉超过行政案件起诉期限的意见，依法不予采信。至于原告是否超过了诉讼时效，被告既未提出异议又未举证证明，依法不予认定。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：一、确认被告怀宁县国土资源局拍卖编号07007地块行为违法；二、被告怀宁县国土资源局于本判决生效后立即赔偿原告王智土地价值损失费727.585万元[按（677.55万元＋777.62万元）÷2计算]、拍卖费用7.8万元、开发准备费用18万元（按10万元＋3万元＋5万元计算），共计753.385万元；三、驳回原告其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件诉讼费63991元、土地评估费35000元，由被告怀宁县国土资源局负担。

王智上诉称：2007年2月28日，王智竞得怀宁县国土资源局拍卖的位于怀宁县石镜乡石门湖编号为07007面积3474.6平方米地块的国有土地使用权并签订了成交确定书。怀宁县国土资源局因行政审批手续不全而不能与王智完成相关办证手续。导致王智竞得土地不能进行开发建设。后因山口-晴岚220kV输变工程和206国道改建工程建设，使得王智的土地开发项目不能进行。至此，怀宁县国土资源局依法应赔偿王智的全部经济损失。在法院指定的芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司评估的结果上，原审法院应采信王智要求的按容积率2.5商住用地标准地块价值777.62万给予判决认定，而不应该采纳怀宁县国土资源局的容积率1.5商业用地标准地块价值677.55万元要求。在一审中王智就对怀宁县国土资源局提供的容积率1.5商业地块的案例提出质疑：1、怀宁县国土资源局提供的案例土地性质为商业，与本案的土地性质不同；2、本案土地是由竞拍取得，而怀宁县国土资源局提供的案例，是在土地拍卖后，由涉案土地中分割协议出让；此两块地的出让途径不同；3、王智提供的五个土地容积率案例均为商住用地，且所主张的取值偏低，怀宁县国土资源局仅仅提供了一个孤例，且为最低容积率。故王智认为原审法院在赔偿金额上采取平均值计算明显错误。王智上诉请求：一、维持原判决一项，拍卖编号07007地块行为违法；二、撤销原审判决二项，改判支持王智请求赔偿777.62万元；三、判决怀宁县国土资源局赔偿王智因土地开发既得利润人民币300万元；四、案件一、二审诉讼费由怀宁县国土资源局承担。

怀宁县国土资源局上诉称：一、王智的起诉超过法律规定的起诉期限，法院应驳回王智的起诉。二、原审适用法律不当，怀宁县国土资源局拍卖编号为07007地块国有土地的行为合法。2007年6月15日怀宁县人民政府以政秘【2007】48号批复同意拍卖涉案地块的国有土地使用权，并交由怀宁县国土资源局进行公开招标、拍卖或挂牌出让。2007年11月27日怀宁县国土资源局发布涉案地块的拍卖公告及拍卖需知，其中对拍卖宗地基本情况和规划指标要求、拍卖时间地点、拍卖程序等相关事项和权利义务均予以载明。2007年12月18日涉案地块的国有土地使用权进行拍卖，王智以263万元竞得该国有土地使用权，同日双方签订《国有土地使用权出让成交确认书》。综上，怀宁县国土资源局拍卖编号为07007号地块的国有土地使用权的行为符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条、第十二条、第十三条之规定，合法有效。原审法院认为双方签订的《国有土地使用权出让成交确认书》属行政协议，合法有效，怀宁县国土资源局未按约履行协议，该认定的前提是怀宁县国土资源局的出让行为合法，如怀宁县国土资源局出让行为违法，则可能导致双方签订的《国有土地使用权出让成交确认书》无效。原审法院认为怀宁县国土资源局将未确定土地容积率的涉案地块进行出让拍卖，违反了《城乡规划法》第三十八条之规定，故出让行为违法。对此，怀宁县国土资源局认为《城乡规划法》自2008年1月1日起施行，怀宁县国土资源局的出让行为发生在2007年，该法对怀宁县国土资源局的出让行为不具有溯及力，怀宁县国土资源局的出让行为符合当时的法律法规，故怀宁县国土资源局拍卖出让编号为07007地块国有土地的行为合法。三、原审判决怀宁县国土资源局赔偿王智土地价值损失费727.585万元，缺乏事实与法律依据。王智与怀宁县国土资源局签订成交确认书后，因为山口一青岚220KV输变电工程高压走廊压覆该地块，同时又因G206国道改建工程需征收该地块，致使怀宁县国土资源局一直未交付王智所竞得的地块。怀宁县国土资源局有违约行为，应承担违约责任。但王智的损失应当是交付的土地出让金263万元及同期银行存款利息，而不是原审认定的土地价值损失费727.585万元。四、王智的债权请求权已超过法律规定的诉讼时效，丧失胜诉权，法院应驳回其诉讼请求。本案中对于行政协议的审理，应适用《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，根据《民法总则》第一百八十八条之规定，王智的债权请求权已超过三年的诉讼时效，怀宁县国土资源局已经做出时效的抗辩，王智没有提交时效中断、中止的证据，法院应当驳回王智的诉讼请求。怀宁县国土资源局的上诉请求：撤销怀宁县人民法院（2017）皖0824行初3号行政判决，改判驳回王智的起诉或诉讼请求。

两上诉人对对方的答辩意见同各自的上诉意见。

王智向一审法院提交的证据材料有：1、原告身份证，证明原告主体适格。2、怀宁县国有土地使用权出让成交确认书、宗地图、国有土地使用权拍卖须知、拍卖公告、拍卖宗地介绍，证明：（1）该宗地系怀宁县政府安排下，被告委托安徽亿升拍卖有限公司对其辖区内编号为07007的国有土地使用权进行拍卖。（2）该拍卖宗地面积为3473.6平方米，净地出让，用地性质为商业综合，使用年限为50年。该宗地位于206国道旁，紧邻安庆高等医学专科学院和宜秀区政府，距月山镇商业繁华中心约2公里，距宜秀区繁华中心约1公里，距安庆市区3公里，基础设施与公用设施完美。（3）2007年12月18日，在被告进行的国有土地使用权拍卖会上，通过竞拍，原告以263万元的竞价，竞得编号为07077地块的国有土地使用权，原、被告为此签订了土地出让成交确认书。3、安徽省政府非税收入专用收据，证明2008年4月2日，原告依约向被告支付了土地出让金263万元。4、安徽合肥市拍卖行业收费专用发票，证明2009年11月8日，原告向被告委托的安徽省亿升拍卖有限公司支付了拍卖佣金7.8万元。5、《关于恒远大厦规划及示范工程的情况汇报》（2014年）、《关于恒远大厦开发项目建设容积率确定的请示》（石政〈2010〉158号）、《关于协调山口-晴岚220KV输变电工程高压走廊压覆怀宁县恒远房地产开发有限公司部分土地问题的备忘录》（2013.12），证明原告与被告就所取得的土地出让问题经过了多次协商，被告均未落实和解决。6、函、快递单，证明原告就签订国有土地出让合同及履行拍卖地块再次发函被告要求尽快解决。7、协议书、证明，证明为解决竞拍地块项目外水供水问题，原告支付了主干管工程款10万元，及向石境乡新新村、黄岭村支付青苗补偿费3万元。8、岩土工程勘察报告，证明原告在签订成交确认书和支付土地出让金后委托池州市工程勘察院对所得地块进行了岩土工程勘察。9、施工平面图、收款收据，证明：（1）2014年元月受原告委托，安徽华盛国际建筑设计工程咨询公司对原告拟建设的恒远大厦进行了施工设计。（2）原告支付了恒远大厦方案费5万元。10、怀宁县恒远房地产开发有限公司登记资料，证明为开发建设竞得的地块，登记成立了怀宁县恒远房地产开发有限公司。

怀宁县国土资源局向一审法院提交的证据材料有：1、被告统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书，证明被告身份及主体资格。2、《怀宁县07007号国有土地使用权挂牌出让文件》，包括：（1）关于同意县交通局依法出让县汽车运输公司国有划拨用地的批复（政秘[2007]48号），（2）国有土地使用权拍卖出让公告，（3）拍卖宗地介绍，（4）拍卖宗地地块图，（5）国有土地使用权拍卖出让须知，（6）竞买资格申请书，（7）意向竞买申请登记表，（8）竞买资格确认书，（9）怀宁县国有土地使用权出让成交确认书，（10）竞买现场记录，（11）竞买号牌登记表。证明被告依法定程序公布拍卖公告并委托拍卖07007号国有土地使用权合法。

上述证据均已随卷移送本院。

对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。

本院认为：本案的争议焦点有三：一是王智的起诉是否超过起诉期限或者超过诉讼时效。二是怀宁县国土资源局作出的涉案拍卖国有土地使用权行为是否合法。三是一审判决确认的赔偿数额是否正确。

关于第一个争议焦点。本案王智与怀宁县国土资源局所达成的成交确认书及部分履约行为，性质上属于双方就国有土地使用权的出让达成合意的行政协议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。怀宁县国土资源局的行为属于不依法、不按约履行协议。怀宁县国土资源局关于王智起诉超过行政案件起诉期限的意见，依法不予采信。至于王智是否超过了诉讼时效，怀宁县国土资源局既未提出异议又未举证证明，依法不予认定。

关于第二个争议焦点。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟订方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。1989年《城市规划法》亦作出了相应的规定。怀宁县国土资源局至今仍未为涉案地块完成规划条件的审批，使王智的开发目的一直不能实现。怀宁县国土局将未确定土地容积率这一重要规划条件的涉案地块进行出让拍卖，其行为违反了法律规定，且事后未进行补救，依法应确认违法。一审判决适用该行为发生后才实施的法律规定不当，但不影响该项判决结果。

关于第三个争议焦点。因涉案地块未完成规划条件的审批，使王智的开发目的一直不能实现。现安庆市重点工程山口-晴岚220KV输变电工程高压走廊压覆涉案地块，G206国道拓宽需征收涉案地块，王智的履约目的已无法实现。怀宁县国土局的行为已构成根本违约。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条、《合同法》第一百一十三条的规定，怀宁县国土资源局违法、违约行为造成土地出让协议的目的无法实现，应赔偿王智的损失，包括履行后可以获得的收益。王智要求怀宁县国土局赔偿其拍卖费用和开发准备费用，并按涉案地块土地现有评估价值进行赔偿，依法应予支持。王智提出按容积率为2.5的商住用地标准的评估价值确定涉案地块土地价值赔偿数额，合理适当。本院予以采纳。怀宁县国土资源局提供参考容积率为1.5的商业用地标准确定涉案地块价值，不具有合理性。一审法院按照两个标准评估值的平均值确定赔偿数额不当。王智提出可得利益的赔偿请求已按涉案地块土地溢价给予赔偿，再要求赔偿其土地开发既得利润300万元，缺乏依据。本院不予支持。怀宁县国土资源局应赔偿王智土地价值损失费777.62万元，拍卖费用7.8万元，土地开发前期支出费用18万元（按10万元＋3万元＋5万元计算），共计803.42万元。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：

一、维持安徽省潜山县人民法院（2017）皖0824行初3号行政判决第一项，即“确认被告怀宁县国土资源局拍卖编号07007地块行为违法”；

二、撤销安徽省潜山县人民法院（2017）皖0824行初3号行政判决第二项，即“被告怀宁县国土资源局于本判决生效后立即赔偿原告王智土地价值损失费727.585万元[按（677.55万元＋777.62万元）÷2计算]、拍卖费用7.8万元、开发准备费用18万元（按10万元＋3万元＋5万元计算），共计753.385万元”；

三、上诉人怀宁县国土资源局在接到本判决后10日内支付上诉人王智赔偿金803.42万元；

四、驳回上诉人王智的其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件一、二审受理费各63991元，土地评估费35000元，由上诉人怀宁县国土资源局负担。

本判决为终审判决。

           审判长　李　明

审判员　徐珂可

审判员　汪雨情

二〇一八年二月十二日

法官助理（代）储芳龄

书记员王岚