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最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例(6):某停车管理有限责任公司诉北京市门头沟区城市管理委员会行政协议解除通知案

【基本案情】

2013年4月7日,北京市门头沟区人民政府常务会议纪要中指出:“原则同意区市政市容委制定的《委托专业停车经营企业管理路侧停车工作方案》……会议要求区市政市容委要与专业停车经营企业订立委托协议,明确委托管理内容及双方权责。”同年4月19日,原北京市门头沟区市政市容管理委员会(以下简称原区市政市容委)与某停车管理有限责任公司(以下简称某停车公司)订立《门头沟区机动车停车委托管理协议》(以下简称委托管理协议)。协议约定:“区市政市容委提供门头沟新城路侧占道、公共场地停车场,在市政规划红线内具有政府管理属性的场地,委托给某停车公司进行管理。涉及具有施划停车位条件的新城范围内的主要大街,共有机动车停车位3200余个……门头沟区机动车停车委托管理期限为10年,即2013年6月1日至2023年6月1日。”2017年4月27日,北京市人民政府办公厅印发《北京市路侧停车管理改革方案》(以下简称京政办字〔2017〕20号文),其中规定:“改革路侧停车管理模式。取消路侧停车管理特许经营,由各区政府采取购买服务方式,通过招标委托1至2家有规模、有实力、规范经营的专业化停车管理企业,负责本行政区域内路侧停车管理工作。”同年7月25日,北京市缓解交通拥堵工作推进小组印发《北京市路侧停车管理改革工作实施方案》和《北京市路侧停车电子收费系统建设三年工作计划》(以下简称京缓堵函〔2017〕3号文),其中规定:“按照路侧停车管理改革方案要求,由各区采取政府购买服务的方式,通过招投标选取1-2家企业,负责本行政区域内路侧停车管理工作,并于2019年1月1日起,路侧停车收费开始全面实行收支两条线管理。”2017年8月17日,原区市政市容委向某停车公司作出《通知》(以下简称被诉通知),主要内容为:委托管理协议已经无法继续实际履行,因此现通知贵公司委托管理协议于本通知送达之日解除,请贵公司于2017年8月31日之前腾退委托管理的场地,并于2017年8月31日之前到原区市政市容委办理解除协议事项的各项手续。某停车公司不服诉至法院,请求:1.撤销原区市政市容委作出的被诉通知;2.对《关于政府购买路侧停车管理服务的指导意见(试行)》(以下简称京缓堵办函〔2017〕27号文)、京缓堵函〔2017〕3号文的合法性进行审查。

【裁判结果】

北京市门头沟区人民法院一审认为,京缓堵办函〔2017〕27号文在被诉通知作出时尚未发布,不属于规范性文件的审查范围,法院不予审查。京缓堵函〔2017〕3号文属于附带审查的规范性文件范畴,该文中关于路侧停车管理改革的规定,既符合法律、法规和规章中有关城市道路管理工作应当符合道路交通安全畅通的要求,也能够确保路侧停车的规范化管理,有效改善出行环境尤其是最大限度满足群众对停车位的需求,该文作出具有上位法依据且与上位法不存在冲突,故对其合法性予以确认。委托管理协议以原区市政市容委享有的停车管理职责为前提,以实施行政管理目标为目的,以社会公共事务管理为内容,属于典型的行政协议中的政府特许经营协议。行政机关系基于政策的重大调整,出于公共利益的考虑解除政府特许经营协议。一审法院遂判决驳回某停车公司的诉讼请求。某停车公司不服,提起上诉。北京市第一中级人民法院二审判决驳回上诉,维持一审判决。

【典型意义】

行政机关在不具备法定解除条件下,享有可以依法单方解除或变更协议的权力,即通常称之为行政优益权,属于行政协议与民事合同形式上的重大区别之一。但实质上,二者所遵循的法律精神并无不同。民事合同因不具有行政性特征,通常不会出现订立时合法有效、继续履行将损害社会公共利益的情形。即使因重大情势变更而出现此类情形,民事合同的当事人也应主动停止履行。否则,国家的相关代表主体应当依法阻止合同按照原先约定继续履行。就行政协议而言,作为订立行政协议一方当事人的行政机关,应当承担起主动变更或解除行政协议的法定职责,对外则表现为行政优益权的行使。因此,行政优益权兼具权力与职责双重属性。相比而言,基于情势变更而导致合同或协议变更或者解除之后的法律后果,属于行政协议与民事合同之间的实质区别。民事合同通常不存在一方当事人补偿另一方当事人,但行政协议则要求行政机关依法对协议相对人予以补偿,可以更好地保障协议相对人的合法权益,《行政协议司法解释》第十六条规定亦对此予以明确。因行政优益权的行使将直接侵犯行政协议的合意性,必须严格限定于法定情形、遵循法定要求。行政协议在订立时并不会损害国家利益或公共利益,否则属于无效协议。但在行政协议履行过程中,相关情势发生变更,致使行政协议继续履行又将可能严重损害国家利益或社会公共利益,而协议当事人依法又不能改变或否定该情势。在此情形下,行政机关应当首先考虑对行政协议内容予以变更,尽可能地维持行政协议的法律效力,仅在变更无法实现目的情形下选择解除行政协议。本案中,涉案行政协议在履行过程中,当地路侧停车管理公共政策依法改革,对路侧停车管理体制、管理模式、收费方式等方面进行完善,有利于规范路侧停车管理行为,保障城市道路安全有序,改善停车难问题,但涉案行政协议继续履行将损害公共政策的执行,且变更行政协议内容也无法使之符合公共政策,行政机关据此单方解除行政协议,符合法律规定。另外,行政协议的行政性特征,决定行政机关可能依据相关规范性文件订立、履行行政协议,若协议相对人在提起行政协议诉讼时请求附带审查所依据的规范性文件,人民法院应当依法进行审查。

 

北京市第一中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)京01行终73号

上诉人(一审原告)铂隆(北京)停车管理有限责任公司,住所地北京市门头沟区。

法定代表人李淑华,总经理。

委托代理人白晓龙,男,1978年5月9日出生,户籍所在地黑龙江省牡丹江市东安区,铂隆(北京)停车管理有限责任公司工作人员。

被上诉人(一审被告)北京市门头沟区城市管理委员会,住所地北京市门头沟区双峪路39-1。

法定代表人占永谦,主任。

出庭应诉负责人周建国,北京市门头沟区城市管理委员会副主任。

委托代理人梁晶晶,北京市承光律师事务所律师。

上诉人铂隆(北京)停车管理有限责任公司(以下简称铂隆公司)因撤销行政行为一案,不服北京市门头沟区人民法院(2018)京0109行初16号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明,2013年4月7日,北京市门头沟区人民政府常务会议纪要中指出:“原则同意区市政市容委制定的《委托专业停车经营企业管理路侧停车工作方案》……会议要求区市政市容委要与专业停车经营企业签订委托协议,明确委托管理内容及双方权责。”同年4月19日,原北京市门头沟区市政市容管理委员会(以下简称原区市政市容委)与铂隆公司签订《门头沟区机动车停车委托管理协议》(以下简称委托管理协议)。协议约定:“区市政市容委提供门头沟新城路侧占道、公共场地停车场,在市政规划红线内具有政府管理属性的场地,委托给铂隆公司进行管理。涉及具有施划停车位条件的新城范围内的主要大街,共有机动车停车位3200余个……门头沟区机动车停车委托管理期限为10年,即2013年6月1日至2023年6月1日。”2017年4月27日,北京市人民政府办公厅印发《北京市路侧停车管理改革方案》(以下简称京政办字〔2017〕20号文),其中规定:“改革路侧停车管理模式。取消路侧停车管理特许经营,由各区政府采取购买服务方式,通过招标委托1至2家有规模、有实力、规范经营的专业化停车管理企业,负责本行政区域内路侧停车管理工作。”同年7月25日,北京市缓解交通拥堵工作推进小组印发《北京市路侧停车管理改革工作实施方案》和《北京市路侧停车电子收费系统建设三年工作计划》(以下简称京缓堵函〔2017〕3号文),其中规定:“按照路侧停车管理改革方案要求,由各区采取政府购买服务的方式,通过招投标选取1-2家企业,负责本行政区域内路侧停车管理工作,并于2019年1月1日起,路侧停车收费开始全面实行收支两条线管理。”2017年8月17日,原区市政市容委向铂隆公司作出《通知》(以下简称被诉通知),主要内容为:委托管理协议已经无法继续实际履行,因此现通知贵公司委托管理协议于本通知送达之日解除,请贵公司于2017年8月31日之前腾退委托管理的场地,并于2017年8月31日之前到原区市政市容委办理解除协议事项的各项手续。铂隆公司认为被诉通知缺乏法律依据,事实不清,证据不足,故诉至一审法院,请求:1.撤销原区市政市容委于2017年8月17日作出被诉通知的行政行为;2.对《关于政府购买路侧停车管理服务的指导意见(试行)》(以下简称京缓堵办函〔2017〕27号文)、京缓堵函〔2017〕3号文的合法性进行审理;3.本案诉讼费由门头沟城管委承担。

另查,2017年9月19日,北京市门头沟区机构编制委员会印发《关于设立北京市门头沟区城市管理委员会的通知》(门编委字〔2017〕51号),该通知指出:“以区市政市容委为基础,在整合区发展改革委、区经济信息化委、区商务委相关部门职责和人员力量的基础上,设立北京市门头沟区城市管理委员会(以下简称门头沟城管委),为本区主管城市管理工作的区政府工作部门……不再保留区市政市容委。”

2018年10月17日,一审法院作出判决认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第二十六条第六款的规定,行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。因此,本案应由门头沟城管委作为被告参加诉讼。经一审法院释明,铂隆公司同意变更被告为门头沟城管委。结合本案事实及庭审查明的情况,本案的争议焦点为:一、本案是否属于行政诉讼的受案范围;二、铂隆公司提出对规范性文件进行一并审查的问题;三、被诉通知的合法性问题。一审法院针对上述争议焦点作如下评判:关于焦点一:根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。本案中,原区市政市容委作为门头沟区负责停车管理的行政机关,在行政管理过程中,为了实现行政管理目标,与铂隆公司依法达成委托管理协议,将相应区域的占道停车经营管理权委托铂隆公司行使,并按照北京市相关规定收取占道费。该协议以原区市政市容委享有的停车管理职责为前提,以实施行政管理目标为目的,以社会公共事务管理为内容,属于典型的行政协议中的政府特许经营协议。而原区市政市容委向铂隆公司发出被诉通知的行为,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的情形,依法属于行政诉讼受案范围。关于焦点二:本案中,铂隆公司要求对门头沟城管委提交的作为被诉通知依据的规范性文件进行合法性审查。规范性文件分别为:京缓堵办函〔2017〕27号文、京缓堵函〔2017〕3号文。一审法院认为,原区市政市容委作出被诉通知的时间为2017年8月17日。京缓堵办函〔2017〕27号文的印发时间为2017年9月30日,故在被诉通知作出时该文件尚未发布,依法不能作为被诉通知的依据,也不属于规范性文件的审查范围,故不予审查。京缓堵函〔2017〕3号文属于可以附带审查的规范性文件范畴。结合《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《北京市机动车停车管理办法》等相关法律、法规和规章的规定,城市人民政府有关部门可以在不影响行人、车辆通行的情况下,在城市道路上施划停车泊位,并规定停车泊位的使用时间。区、县人民政府根据本市机动车停车场专项规划,制定本行政区域的实施方案,并组织实施。为规范路侧停车位管理,结合北京市城市总体规划的工作要求,按照既要维护人民群众切身利益,又加强交通治理,改善出行环境的原则,北京市专门工作小组根据以上法律规定和相关文件精神,制定了规范性文件作为改革依据。京缓堵函〔2017〕3号文中关于路侧停车管理改革的规定既符合以上法律、法规和规章中有关城市道路管理工作应当符合道路交通安全畅通的要求,也能够确保路侧停车的规范化管理,有效改善出行环境尤其是最大限度满足群众对停车位的需求。综上,应当认为京缓堵函〔2017〕3号文具有上位法依据且与上位法不存在冲突,故对其合法性予以确认。关于焦点三:本案属于典型的因解除行政协议引发的诉讼。一般来说,行政协议与民事协议不同,行政主体一方基于其享有的行政优益权,基于法定事由或为了公共利益的需要,可以单方决定变更、解除行政协议。本案中,门头沟城管委主张基于政策的重大调整,出于公共利益的考虑解除政府特许经营协议。对于该主张应予认可,理由如下:路侧停车占用城市道路的初衷是由于城市停车场停车位严重不足,为缓解停车难题,部分城市道路允许临时占道停车。而城市道路作为一种与公众密切相关的公共资源,占道停车在规划、管理时必须考虑公众的利益。此次北京市路侧停车管理改革以加强北京市静态交通治理,有效利用道路资源,规范路侧停车行为,保障城市交通安全有序为目的,以改革路测停车管理体制、收费管理方式、服务管理模式等为主要内容,改革符合《北京城市总体规划(2016年-2035年)》中关于加强交通治理,改善出行环境的总体要求。基于此,原区市政市容委与铂隆公司签订的《委托管理协议》因无法继续履行而单方解除并无不妥。另,关于铂隆公司主张原区市政市容委在作出被诉通知时未告知起诉期限属于程序违法,未引用具体的法律条文属于适用法律错误等问题。一审法院认为,被诉通知中确实未告知铂隆公司起诉期限,但是该情形属于门头沟城管委在工作过程中的瑕疵,并不属于程序违法。被诉通知亦不存在适用法律错误的情形。铂隆公司的诉讼请求缺乏事实依据。鉴此,一审法院依照行政诉讼法第六十九条之规定,判决驳回了铂隆公司的诉讼请求。

铂隆公司不服一审判决,上诉至本院,请求撤销一审判决,撤销被诉通知。其主要上诉理由为:一审判决缺乏事实和法律依据。1.被诉通知的行政行为缺乏法律依据,未引用具体的法律法规和相应条款,属于适用法律错误。2.根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定,公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止的,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。故被诉通知内容不符合本条规定的情形,不符合客观事实发生变化和法律法规废止等要件。3.被诉通知违反了委托管理协议的约定,属于单方违约。4.被诉通知事实不清,证据不足。原区市政市容委未对上诉人项目进行勘察,评估、谈判、未作出任何补偿或赔偿内容,严重违反了行政信赖保护原则。5.该通知未交待起诉期限和诉权,属程序违法。6.依据行政诉讼法第二十九条的规定,北京市门头沟区人民政府于2013年4月7日通过门头沟区人民政府常务会议纪要【第26期】,批准了委托管理协议,而如今原区市政市容委却单方予以终止,该行为与上述会议纪要的形式和实质相悖,北京市门头沟区人民政府未出庭。7.原区市政市容委虽然说明了被诉通知所依据的规章名称,但未引用具体条款,没有对所依据的具体法律条款予以说明,且所依据的规章并没有具体要求已发生的特许经营必须无条件解除的条款,故被诉通知适用法律错误。8.依据最高人民法院指导性案例41号,一审法院认定事实错误,适用法律错误。

门头沟城管委同意一审判决,并请求予以维持。

在一审法院指定的证据交换期内,铂隆公司向一审法院提交了如下证据:1.北京市门头沟区人民政府常务会议纪要,证明铂隆公司的行为经过政府同意认可。2.委托管理协议,证明双方是合法的委托关系,铂隆公司从事停车委托管理合法有效。3.北京市公共停车场经营备案证及计算机软件著作权登记证书,证明政府下发经营许可证,铂隆公司积极履行合同义务并取得相应成果。

在法定举证期限内,门头沟城管委向一审法院提交了如下证据:1.京政办字〔2017〕20号文;2.京缓堵办函〔2017〕27号文;3.京缓堵函〔2017〕3号文;以上均证明原区市政市容委作出被诉通知有合法依据,系考虑公共利益的需要,根据北京市相关政策对路侧停车特许经营模式作出改变。

上述证据已随案卷全部移送本院,经一审开庭质证,一审法院对上述证据认证如下:门头沟城管委提交的证据2印发时间显示为2017年9月30日,被诉通知作出时间为2017年8月17日,证据2印发时间晚于被诉通知作出时间,不能作为证明被诉行政行为合法的证据,故不予采纳。铂隆公司提交的全部证据、门头沟城管委提交的其他证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求,证据来源合法,与本案具有关联性,故予以采纳。

经审查,本院同意一审法院对上述证据的认证意见,经确认的证据能够证明本案客观事实,故对一审法院查明的事实本院予以确认。

本院认为,根据双方当事人二审的诉辩意见,本案应主要审查以下问题:一、被诉通知是否具有事实依据和法律依据;二、被诉通知的作出是否存在程序违法问题;三、京缓堵函〔2017〕3号文和京缓堵办函〔2017〕27号文是否合法。

针对问题一,本院认为,关于被诉通知的可诉性一审判决中已经详细论述,本院认可不再赘述。本案中,委托管理协议属于行政协议。行政协议与民事协议最大的区别在于,作为协议一方的行政机关享有行政优益权。而行政优益权的实质在于公共利益与个人利益间的比较、取舍,其中公共利益优先。因此,在行政协议中行政机关代表的公共利益优先于相对人的合同利益。城市道路是重要的公共资源,为加强静态交通管理,规范路侧停车行为,保障城市交通安全有序,行政机关在规划道路、停车场时应当充分考虑公共利益。虽然城市道路两侧停车场的设立初衷是有效利用道路资源,缓解城区停车难题,但占道停车的特许管理模式在实际经营中客观上存在侵害公共资源的情形。在本案委托管理协议履行过程中,北京市人民政府出台京政办字〔2017〕20号文,该文规定,改革路侧停车管理体制,收费管理方式、服务管理模式、执法监督机制,提高路侧停车管理水平和服务能力,取消路侧停车管理特许经营,由各区政府采取购买服务方式,通过招标委托1至2家有规模、有实力、规范经营的专业化停车管理企业,负责本行政区域内路侧停车管理工作。北京市人民政府出于公共利益的考虑作出京政办字〔2017〕20号文,改变了路侧停车管理体制,取消了路侧停车管理的特许经营模式。故因公共利益所带来的客观事实变化,致使委托管理协议无继续履行,进而原区市政市容委单方解除该协议的行为,并不存在违法情形。铂隆公司主张,被诉通知未引用具体的法律法规和相应条款。经查,原区市政市容委在被诉通知中已明确引用京政办字〔2017〕20号文的具体内容,故被诉通知亦不存在缺乏法律依据的情形。

针对问题二,铂隆公司主张被诉通知中未告知起诉期限和诉权,属于程序违法。对此本院认为,从行政机关规范执法的角度,行政机关作出行政行为应当告知当事人起诉权利和起诉期限。但根据法律规定,行政机关作出行政行为时未告知当事人诉权及起诉期限,会导致当事人起诉期限予以延长的后果,以此保护当事人的诉讼权利,并不构成行政程序违法。铂隆公司提出原区市政市容委单方解除委托管理协议属于取消该公司特许经营权,未经过听证程序违法。但根据《中华人民共和国行政许可法》的规定,涉案委托管理协议的签订并非行政许可范畴,故铂隆公司提出的上述主张缺乏法律依据。

针对问题三,根据行政诉讼法第五十三条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中,铂隆公司在一审法院开庭审理前,提出对京缓堵办函〔2017〕27号文、京缓堵函〔2017〕3号文进行合法性审查的请求。因被诉通知是依据京政办字〔2017〕20号文作出的,上述两文件并非被诉通知的直接依据,且京缓堵办函〔2017〕27号文的印发时间为2017年9月30日,亦在被诉通知作出后发布,故两文件不属于法律规定的对规范性文件审查的范围。京缓堵函〔2017〕3号文是被诉通知所依据的京政办字〔2017〕20号文的配套执行文件,其合法性一审法院进一步予以审查,本院同意其相关认定,不再赘述。

综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。铂隆公司的上诉理由均缺乏事实及法律依据,其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费50元,由上诉人铂隆(北京)停车管理有限责任公司负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

审判长 梁 菲

审判员 徐钟佳

审判员 王 阳

二〇一九年二月二十二日

法官助理林昱彤

书记员牛捷

 



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