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第三届全国法院百篇优秀裁判文书(9):三亚市海棠区人民政府与王某等四人土地房屋征收行政补偿案

【裁判要旨】

1、《中华人民共和国共和国婚姻法》第九条规定:“登记结婚后,根据男女双方约定,女方可以成为男方家庭的成员,男方可以成为女方家庭的成员。”上述规定是男女平等基本原则在婚姻法律关系中的具体体现,成为对方家庭成员的一方依法应具有同该家庭成员平等的社会权利和义务亦是该规定的应有之义。本案中,谢某1于婚后将户籍迁移至龙海六组,成为女方家庭成员,并与王某及子女谢某2、谢某3在该组共同居住生活,王某等四人依传统观念和户籍管理规定均可被认为龙海六组的一“户”居民,在其涉案土地房屋被征收后,按照《海棠湾镇安置征地拆迁补偿安置方案》及实施细则关于对被征收人以“户”为单位进行安置、“户”的确认原则以结婚证为主的规定,该四人应同龙海六组的已婚男性家庭在同等条件下享受以“户”为单位的同等安置待遇。

2、“外嫁女”特指与本集体经济组织成员之外的、户籍亦在婚后未迁移至女方所属集体经济组织的男性公民登记结婚的妇女,涉及到集体经济组织成员资格认定的主要原因是该妇女具有户籍尚未在婚后迁移出所属集体经济组织、在该集体经济组织生产生活等情形。但是,王某户属男方成为女方家庭成员的婚姻关系,不属“外嫁”的情形,并不需要按三亚市人民政府的规定先进行集体经济组织成员资格认定。

3、《中华人民共和国土地承包法》第三条规定,农村土地承包采取以农村集体经济组织成员内部的家庭承包为主的方式;第二十条规定,耕地的承包期为30年。王某在龙海六组享有土地承包经营权,在其配偶落户龙海六组后,根据上述规定,不管是否重新签订承包合同或颁发农村土地承包经营权证书,该承包经营权的权利人应扩大到整个家庭成员,王某、谢某1以被征收农民身份领取2011年4月至12月份的基本生活补贴亦说明了此问题,故海棠区政府以没有合同或承包经营权证为由否认谢某1、谢某2、谢某3的土地承包经营权,属对法律理解错误。

 

海南省高级人民法院

行政判决书

(2019)琼行终339号

上诉人(一审被告)三亚市海棠区人民政府,住所地三亚市海棠区龙海坡政府新办公大楼。

法定代表人孙耿,区长。

委托代理人黄岩,三亚市海棠区人民政府工作人员。

委托代理人王洪玲,海南琼亚律师事务所律师。

被上诉人(一审原告)王某,女,1980年9月1日出生,汉族,住三亚市。

被上诉人(一审原告)谢某1,男,1977年2月10日出生,汉族,住三亚市,系王某之配偶。

被上诉人(一审原告)谢某2,男,2006年10月19日出生,汉族,住三亚市,系王某、谢某1夫妇之子。

法定代理人王某、谢某1,个人基本信息同前。

被上诉人(一审原告)谢某3,女,2010年5月20日出生,汉族,住三亚市,系王某、谢某1夫妇之女。

法定代理人王某、谢某1,个人基本信息同前。

上列四被上诉人的共同委托代理人黄进,海南言必信律师事务所律师。

上诉人三亚市海棠区人民政府(以下简称海棠区政府)因与被上诉人王某、谢某1、谢某2、谢某3(以下简称王某等四人)土地房屋征收行政补偿一案,不服海南省三亚市中级人民法院(2018)琼02行初132号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

王某等四人以海棠区政府为三亚市海棠湾建设用地需要,在征收其位于三亚市××区)0.26亩宅基地上房屋及地上附着物未给予同等补偿安置为由,提起本案诉讼,请求:一、确认海棠区政府以不平等待遇安置王某等四人的行政行为违法;二、判令海棠区政府履行给王某等四人安置龙海风情小镇200㎡连排住宅的安置补偿义务;三、判令海棠区政府向王某等四人支付临时过渡补助费7200元、搬迁费3000元、搬迁奖励费1000元,共计20200元。

一审查明,王某在龙海六组享有承包地。2004年6月22日,谢某1与王某在三亚市登记结婚入赘王家。2006年6月16日,谢某1的户籍从安徽省××县;2006年10月19日、2010年5月20日,谢某2、谢某3分别在三亚市人民医院出生,具有龙海六组户籍。王某等四人一家长期居住、生活在龙海六组,户籍均在该组。王某、谢某1在该组享有村民失地补贴,参加农村合作医疗保险,享有村民选举权和被选举权。

2010年4月26日,三亚市人民政府办公室作出三府办〔2010〕118号《关于海棠湾北区水系及滨水社区建设项目用地土地调查有关问题的通知》,拟征收海棠湾镇龙海、椰林、风塘、海丰等村委会部分集体土地及拟收回海棠镇辖区的部分国有土地作为海棠湾北区水系及滨水社区建设项目用地,土地四至范围为东至滨海大道F段征地红线、南至核心起步区征地红线、西至现状海榆东线红线、北至2号路用地红线及建丰旅业置换地征地红线,用地面积约6020.1亩,由原三亚市海棠湾镇人民政府(以下简称海棠湾镇政府)负责组织实施该项目用地面积的丈量、青苗及地上附着物的清点、审核和补偿工作。王某等四人的宅基地及房屋在该征收范围内。

2011年4月19日,龙海六组填报了《三亚市海棠湾镇被征地农民基本生活补贴发放明细表》,该表加盖海棠湾镇政府、原三亚市海棠湾镇龙海村民委员会(现为三亚市海棠区龙海村民委员会,以下统称龙海村委会)、三亚市人力资源和社会保障局、三亚市财政局公章。王某、谢某1以龙海六组被征地农民身份领取了2011年4月至12月的基本生活补贴5040元。

2012年7月17日,海棠湾镇政府经三亚市人民政府批准作出海棠府字〔2012〕214号《关于印发海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案的通知》,正式实施《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》。2013年12月10日,海棠湾镇政府根据该安置方案作出海棠府字〔2013〕187号《关于印发<海棠湾镇安置工作实施细则>的通知》,该通知所附《海棠湾镇安置工作实施细则》进一步明确了安置分户及安置对象、安置规定及奖励措施等方面的具体内容。其中第二条第(一)项安置分户原则规定,被拆迁人以“户”为单位进行安置;第(二)项第1目规定,安置对象为征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务的被拆迁人及其家庭成员,具体包括享受村集体经济组织权利和履行村集体经济组织义务的本镇户籍人口等;第三条第(一)项规定,海棠湾征地拆迁安置定为连排住宅风情小镇,对开发建设项目征地拆迁的失地农民原则上以村(居)委会为单位按风情小镇建设片区就近集中安置,连排住宅风情小镇分150㎡、200㎡、250㎡、300㎡四种户型,安置标准为每人50㎡,如以户为单位的人口数超出安置片区风情小镇最大户型安置标准确定的人口数,超出的人口按每人60㎡安置在公寓楼。

2015年1月,三亚市人民政府撤销海棠湾镇,设立海棠区。2018年1月2日,海棠区政府组织对王某等四人被征宅基地进行丈量,有0.26亩宅基地。此后,海棠区政府陆续与龙海六组其他被征地村民签订《海棠区征地补偿安置协议书》,但却以龙海村委会、龙海六组未提供王某等四人在龙海村委会是否享有全额村集体经济组织权益分配及是否具有龙海村的安置资格、安置对象为由,未与王某等四人签订补偿安置协议。2017年3月30日,龙海村委会出具《证明》,证明王某等四人系该村村民。王某向12345政府服务热线反映征地安置情况,该热线回复,要求其提供集体经济组织权益全额分配的相关材料,由三亚市海棠区搬迁安置办公室上会研究其安置问题。因三年来就安置龙海风情小镇连排安置房问题未达成协议,王某等四人于2018年6月28日提起本案诉讼。

另查明,谢某2与谢南安、王微与王某系同一人。海棠区政府对与被拆迁户王祉雄签订的《海棠区征地补偿安置协议书》所约定的每人每月300元的临时过渡补助费、搬迁费3000元、按期搬迁每户奖励费10000元均无异议。

一审认为,本案争议焦点为:一、海棠区政府是否应当为王某等四人安置龙海风情小镇200平方米连排住宅;二、王某等四人的补偿请求是否有合法依据。

一、关于海棠区政府是否应当为王某等四人安置龙海风情小镇200平方米连排住宅的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定,征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。本案中,海棠区政府作为海棠湾北区水系及滨水社区建设项目建设用地的征收实施单位,三年来,在未对王某等四人进行补偿安置的情况下,征收其宅基地及房屋等地上附着物的行政行为程序违法。王某等四人具有龙海六组村民资格,王某、谢某1在该组享有村民失地补贴,参加农村合作医疗保险,享有村民选举权和被选举权,王某等四人享有与龙海六组其他村民同等的权利。《海棠湾镇安置工作实施细则》是海棠湾镇政府根据三亚市人民政府批复同意实施的《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》制定的,海棠区政府应当根据该细则实施安置。经丈量清点,王某等四人被征宅基地面积为0.26亩及地上房屋,且其为龙海六组集体经济组织成员,故王某等四人符合《海棠湾镇安置工作实施细则》中“安置对象为征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务的被拆迁人及其家庭成员”的规定。《海棠湾镇安置工作实施细则》规定,对被征收人以“户”为单位进行安置,户型分为150㎡、200㎡、250㎡、300㎡四种,以“户”为单位按照安置标准为每人50㎡,按人口计算所需安置的连排住宅风情小镇的四种户型。王某一户安置人口为四人,按照上述安置标准,应当安置其连排住宅200㎡户型房屋,但海棠区政府以龙海村委会、龙海六组未提供王某等四人在龙海村委会是否享有全额村集体经济组织权益分配及是否具有龙海村的安置资格、安置对象为由,未与王某等四人签订补偿安置协议,因该理由不是认定王某等四人是否符合补偿安置条件的法定事由,且与龙海村委会出具《证明》证明王某等四人系该村村民相矛盾,故不予采纳。海棠区政府在未对王某等四人进行补偿安置情况下征收其宅基地及房屋,其行政行为应确认违法。王某等四人主张安置龙海风情小镇200㎡连排住宅的安置房符合《海棠湾镇安置工作实施细则》规定的安置标准,其诉讼请求有事实依据,予以支持。

二、王某等四人的补偿请求是否有合法依据。海棠区政府作为征收实施单位,在未对王某等四人进行补偿安置的情况下,征收其宅基地及房屋等地上附着物,其行政行为程序违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(三)项的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时有违法征收、征用财产的,受害人有取得赔偿的权利。关于临时过渡补助费以及搬迁费、奖励费,应当参照其他村民签订的补偿安置协议的标准进行赔偿,即海棠区政府应当赔偿王某等四人按每人每月300元、共6个月计算的临时过渡补助费计7200元以及搬迁费3000元、搬迁奖励费10000元,共计20200元。

综上所述,依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(三)项、第三十二条第一款之规定,判决:一、确认海棠区政府在征收王某等四人位于龙海六组0.26亩宅基地及房屋的行政行为违法;二、海棠区政府于判决生效之日起九十日内在三亚市××区给王某等四人安置面积200㎡连排住宅;三、海棠区政府于判决生效之日起三十日内向王某等四人支付6个月的临时过渡补助费7200元、搬迁费3000元、奖励费10000元,共计20200元。本案受理费50元,由海棠区政府负担。

海棠区政府上诉称,一、一审判决在王某等四人未进行农村集体经济组织成员资格认定的前提下,直接认定其具有龙海六组集体经济组织成员资格于法无据。三亚市人民政府《关于印发〈三亚市外嫁女征地补偿费分配的指导意见〉的通知》(三府[2013]214号)明确,外嫁女的农村集体经济组织成员资格认定以是否以本村集体经济组织的土地为基本生活保障为基本依据,在外嫁女和集体经济组织申请后,由区管委会、镇人民政府确认。根据上述规定,王某作为外嫁女,应当依法对其是否具有农村集体经济组织成员资格进行认定。另外,谢某1、谢某2、谢某3在龙海六组没有承包地,其三人不具有该村集体经济组织的成员资格,一审判决直接认定王某等四人具有村民资格,属认定事实错误,应依法予以纠正。二、王某等四人的诉讼请求是确认不平等待遇的安置行为违法,一审判决征收行为违法,超出王某等四人的诉讼请求,应依法予以撤销。综上,一审判决认定事实和判决结果错误,且超出当事人的诉讼请求,请求撤销一审判决,改判驳回王某等四人的诉讼请求或将本案发回重审。

王某等四人答辩称,一、王某、谢某1被确认享有被征地农民基本生活补贴的事实,充分证明王某等四人是龙海六组的村民,无需再进行村民资格认定。二、海棠区政府征收王某等四人的土地房屋后,拒绝按村民同等待遇安置补偿,不平等安置行为违法,即征收行为违法,一审判决未超出诉讼请求范围。综上,请求驳回上诉,维持原判。

双方当事人一审期间提交的证据均已移送至本院,本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据,本院对一审判决认定的事实予以确认。二审另查明:一、王某等四人所提交的《海棠区征地补偿安置协议书》所涉的被征收人王祉雄为王某的父亲。二、对王某等四人所主张权属的被征收房屋,目前没有测量结果等证据证实该房屋构造、面积等情况。王某等四人于二审询问时称,其被征收房屋是与父亲王祉雄等家庭成员共建的房屋,目前房屋尚未被拆除;海棠区政府对王某等四人被征收房屋的情况未予确认,但认可龙海六组被征收片区的土地尚未清理使用,该片区内已有被征收人完成安置补偿,并住进了龙海风情小镇安置房。

本院认为,本案的争议焦点是应否按龙海六组村民的标准对王某等四人予以安置补偿。《中华人民共和国共和国婚姻法》第九条规定:“登记结婚后,根据男女双方约定,女方可以成为男方家庭的成员,男方可以成为女方家庭的成员。”上述规定是男女平等基本原则在婚姻法律关系中的具体体现,成为对方家庭成员的一方依法应具有同该家庭成员平等的社会权利和义务亦是该规定的应有之义。本案中,谢某1于婚后的2006年6月将户籍迁移至龙海六组,成为女方家庭成员,并与王某及子女谢某2、谢某3在该组共同居住生活,王某等四人依传统观念和户籍管理规定均可被认为龙海六组的一“户”居民,在其涉案土地房屋被征收后,按照《海棠湾镇安置征地拆迁补偿安置方案》及实施细则关于对被征收人以“户”为单位进行安置、“户”的确认原则以结婚证为主的规定,该四人应同龙海六组的已婚男性家庭在同等条件下享受以“户”为单位的同等安置待遇。因此,海棠区政府应按50㎡/人的标准对王某等四人予以安置房安置,并支付临时过渡补助费、安置费、奖励,即应给王某等四人在龙海风情小镇安置200㎡连排住宅和支付临时过渡费7200元(300元/每人·每月×4人×6月)、搬迁费3000元、搬迁奖励费10000元。

海棠区政府以王某作为外嫁女未经集体经济组织成员资格认定及谢某1、谢某2、谢某3未承包集体土地为由,上诉主张一审直接认定王某等四人具有集体经济组织成员资格于法无据。本院认为,“外嫁女”特指与本集体经济组织成员之外的、户籍亦在婚后未迁移至女方所属集体经济组织的男性公民登记结婚的妇女,涉及到集体经济组织成员资格认定的主要原因是该妇女具有户籍尚未在婚后迁移出所属集体经济组织、在该集体经济组织生产生活等情形。但是,王某户属男方成为女方家庭成员的婚姻关系,不属“外嫁”的情形,并不需要按三亚市人民政府的规定先进行集体经济组织成员资格认定。关于谢某1、谢某2、谢某3未在龙海六组承包土地的问题。《中华人民共和国土地承包法》第三条规定,农村土地承包采取以农村集体经济组织成员内部的家庭承包为主的方式;第二十条规定,耕地的承包期为30年。王某在龙海六组享有土地承包经营权,在其配偶落户龙海六组后,根据上述规定,不管是否重新签订承包合同或颁发农村土地承包经营权证书,该承包经营权的权利人应扩大到整个家庭成员,王某、谢某1以被征收农民身份领取2011年4月至12月份的基本生活补贴亦说明了此问题,故海棠区政府以没有合同或承包经营权证为由否认谢某1、谢某2、谢某3的土地承包经营权,属对法律理解错误。综上,海棠区政府的上述上诉意见均不成立,本院不予支持。

海棠区政府还上诉主张一审判决超出当事人的诉讼请求。经查,王某等四人一审的第一个诉讼请求是要求确认海棠区政府以不平等待遇对其安置行为违法,不是要求确认征收土地房屋行政行为违法,一审认定征收行政行为程序违法,并在第一判项作出确认违法的处理结果,属超出了当事人的诉讼请求,处理结果有误,应予以纠正。

另外需要指出的是,王某等四人的起诉中确实有确认海棠区政府不平等待遇安置行政行为违法的诉求,但核心诉求或真正的诉讼目的是要求以龙海六组村民的标准对其进行安置补偿,确认违法的诉求实际上是支持其安置补偿主张的理由,本案本质上属履行土地房屋征收行政补偿法定职责之诉,不是行政赔偿之诉,且王某等四人亦确认其房屋尚未被拆除,而一审判决也明确王某等四人的诉讼请求是安置补偿请求,但一审又适用《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定,将海棠区政府应给予的安置补偿认定为赔偿,属适用法律错误。鉴于一审判决对安置补偿部分的实体处理结果正确,本院对该法律适用问题予以指出。

综上,一审判决虽适用法律错误,但安置补偿的实体处理结果正确,应予维持。海棠区政府的上诉请求不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)、(二)项和第七十二条之规定,判决如下:

一、维持海南省三亚市中级人民法院(2018)琼02行初132号行政判决第二项,即三亚市海棠区人民政府于本判决生效之日起九十日内在三亚市××区给王某、谢某1、谢某2、谢某3安置面积为200㎡连排住宅;

二、维持海南省三亚市中级人民法院(2018)琼02行初132号行政判决第三项,即三亚市海棠区人民政府于本判决生效之日起三十日内向王某、谢某1、谢某2、谢某3支付临时过渡补助费7200元、搬迁费3000元、奖励费10000元,共计20200元。

三、撤销海南省三亚市中级人民法院(2018)琼02行初132号行政判决第一项“确认被告三亚市海棠区人民政府在征收原告王某、谢某1、谢某2、谢某3位于三亚市××区.26亩宅基地及房屋的行政行为违法”。

二审案件受理费50元,由上诉人三亚市海棠区人民政府负担。

本判决为终审判决。


审 判 长  单 宇

审 判 员  吴剑萍

审 判 员  黄胜敏

二〇一九年四月二十二日

法官助理  颜 恺

书 记 员  王菊青



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