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省高院案例:《政府会议纪要》不能作为行政机关行政执法的依据

【裁判要旨】

《政府工作纪要》作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,其内容在未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件前,不对外发生法律效力,不宜作为行政执法的依据。尚帮华于2017年8月提出重建申请后,原荆州市城乡规划局荆州分局根据《政府工作纪要》作出诉争不予行政许可决定,属适用法律错误。

 

湖北省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)鄂行再13号

抗诉机关湖北省人民检察院。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)尚帮华,曾用名杨尚华,男,1949年12月22日出生,汉族,住湖北省荆州市荆州区。

委托诉讼代理人尚万一,湖北关山律师事务所律师。

委托诉讼代理人王琳娜,湖北关山律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)荆州市自然资源和规划局荆州区分局,住所地湖北省荆州市荆州区西门北内环道。

法定代表人熊礼祥,该局局长。

委托诉讼代理人倪友刚,该局工作人员。

委托诉讼代理人刘世奇,湖北昭信律师事务所律师。

再审申请人尚帮华因与被申请人荆州市自然资源和规划局荆州区分局(原荆州市城乡规划局荆州分局,以下简称荆州区分局)行政许可一案,湖北省荆州市中级人民法院于2018年3月20日作出(2018)鄂10行终26号行政判决。判决发生法律效力后,尚帮华不服向本院申请再审。本院于2018年12月3日作出(2018)鄂行申457号行政裁定,尚帮华仍不服向检察机关申请监督。湖北省人民检察院于2019年9月23日作出鄂检民(行)监〔2019〕42000000114号行政抗诉书,提起抗诉。本院于2019年11月12日作出(2019)鄂行抗4号行政裁定,提审本案。本院于2020年5月8日立案受理后,依法组成合议庭,于2020年7月2日公开开庭对本案进行了审理,湖北省人民检察院指派检察官王磊、检察官助理汪小丽出庭履行职务,荆州区分局局长熊礼祥作为行政机关负责人出庭应诉。再审申请人尚帮华的委托诉讼代理人王琳娜,被申请人荆州区分局的委托诉讼代理人倪友刚、刘世奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

湖北省人民检察院抗诉认为,1.生效判决认为“涉案不予行政许可决定的主要依据是《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款以及《湖北省城乡规划条例》第四十三条之规定”,适用法律确有错误;2.生效判决认为“被上诉人依据法律法规的规定以及《政府工作纪要》主要精神,基于荆州古城保护及城市规划建设的紧迫和现实需要考虑,作出不予行政许可决定并无不当”,适用法律确有错误;3.本案存在可以参照适用且不违法上位法规定的其他规范性文件,法院未予参照适用。湖北省荆州市中级人民法院(2018)鄂10行终26号行政判决适用法律确有错误,本案符合提出抗诉条件,应依法再审。

尚帮华申请再审称,《中华人民共和国行政许可法》第三十八条只是一个原则性规定,不涉及具体问题;《湖北省城乡规划条例》第四十三条也只是说明了规划许可的有效期以及延期问题,并未说明超期之后重新申请的不予准许。而原荆州市城乡规划局荆州分局作出的不予行政许可决定实际上仅仅是参照《政府工作纪要》,但《政府工作纪要》不能作为行政执法依据。综上,原审判决认定事实不清,适用法律错误,请求再审予以撤销并依法改判。

本院认为,因机构改革,荆州区分局承继了原荆州市城乡规划局荆州分局的职能,具有对辖区内自然资源管理、规划、执法等的法定职责,故荆州区分局为本案适格被申请人。本案争议焦点为,原荆州市城乡规划局荆州分局作出荆规许不予(2017)001号《不予行政许可决定书》法律依据是否充分。《政府工作纪要》作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,其内容在未经法定程序外化为法律法规或规章、规范性文件前,不对外发生法律效力,不宜作为行政执法的依据。尚帮华于2017年8月提出重建申请后,原荆州市城乡规划局荆州分局根据《政府工作纪要》作出诉争不予行政许可决定,属适用法律错误。根据荆政法[2006]91号《关于进一步规范荆州古城保护范围内建设行为的通知》(2006年12月26日至2017年11月20日有效)第二条之规定,结合已查明事实,尚帮华位于荆州古城保护范围内的私人住宅,系其拥有土地使用权且需立即拆除的D级危房,其重建申请符合准予拆除重建的情形。故原荆州市城乡规划局荆州分局作出案涉不予行政许可决定不当,应予撤销。但根据现行荆州市城市总体规划(2011-2020),鉴于荆州古城保护及城市建设需要,准予案涉房屋拆除重建将不利于对荆州历史文化名城的保护和管理,故本案应以确认案涉行政行为违法但不撤销为宜。

综上,一、二审判决认定事实清楚且程序合法,但适用法律错误。检察机关的抗诉理由成立,应当给予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第八十九条第一款第(二)项,《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条、第一百二十七条规定,判决如下:

一、撤销湖北省高级人民法院(2018)鄂行申457号行政裁定;

二、撤销湖北省荆州市中级人民法院(2018)鄂10行终26号行政判决;

三、撤销荆州市荆州区人民法院(2017)鄂1003行初37号行政判决;

四、确认原荆州市城乡规划局荆州分局作出荆规许不予(2017)001号《不予行政许可决定书》违法。

本案一、二审案件受理费各50元,均由荆州市自然资源和规划局荆州区分局负担。

本判决为终审判决。

审判长 黄 莹

审判员 胡正伟

审判员 李 伟

二〇二〇年八月十日

法官助理雷禹

书记员雷禹(兼)

 



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