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浙江高院判例:政府允诺办理建房手续而未实现的,不宜认定为违法建筑

☑ 裁判要点

对于无证建筑、临时建筑是否构成违法建筑的审查,除对无证建筑、临时建筑是否违反相关法律、法规的明文规定进行审查之外,还要综合考虑有无非因当事人一方过错的行政因素、历史因素、实际建设和使用状况等作出全面审查。本案中,从盛源竹木厂涉案房屋的上述建成、办证过程看,盛源竹木厂已为企业扩大生产规模扩建厂房依相关规定办理了除土地证和村镇规划建设许可证外的其他相关手续并缴纳了费用,由于当地政府未能按协议承诺15日内为盛源竹木厂办好相关建房手续,盛源竹木厂还为此长期到相关部门信访。因此,导致盛源竹木厂涉案房屋至本案被处罚时未能办理建设工程规划许可证,其主要原因在当地政府。且根据安吉执法局查明并认定,盛源竹木厂涉案建筑系于2004年至2006年间建造。在长达十余年的时间里,安吉县相关部门并未就盛源竹木厂涉案建筑是否涉嫌违法进行查处,直至因申嘉湖高速公路湖州鹿山至工程项目需征用盛源竹木厂相关土地,双方就拆迁补偿事宜协商不成的情况下,才于2017年进行调查并作出被诉处罚决定,其执法不具有正当性。本案盛源竹木厂基于对当地政府书面承诺在十五日内为其办好建房手续的信赖而建造涉案厂房,因当地政府未能实现承诺导致盛源竹木厂未能及时办理土地证、建设工程规划许可证。安吉执法局以涉案建筑未取得取得建设工程规划许可证,系违法建筑,且严重影响村庄规划,不可采取改正措施消除对规划实施的影响为由,作出被诉行政处罚决定,依据不足,依法应予撤销。

☑ 裁判文书

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)浙行再50号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)安吉县盛源竹木工艺厂,住所地浙江省安吉县梅溪镇独山头村。

投资人李红菊。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)安吉县综合行政执法局,住所地浙江省安吉县昌硕街道人民路439号。

法定代表人章熙翔,局长。

应诉负责人吴宏亮,副局长。

委托代理人戴轶毅,该局工作人员。

委托代理人邹建宏,浙江新台州(杭州)律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖州市综合行政执法局,住所地浙江省湖州市金盖山路66号。

法定代表人闵山明,局长。

委托代理人蒋杨琳,该局工作人员。

委托代理人马国良,浙江银湖律师事务所律师。

浙江省湖州市吴兴区人民法院审理安吉县盛源竹木工艺厂(以下简称盛源竹木厂)诉安吉县综合行政执法局(以下简称安吉执法局)、湖州市综合行政执法局(以下简称湖州执法局)城建行政处罚及行政复议一案,于2018年2月28日作出(2017)浙0502行初84号行政判决。盛源竹木厂不服,提出上诉。湖州市中级人民法院审理后,于同年7月23日作出(2018)浙05行终70号行政判决,驳回盛源竹木厂的上诉,维持原判。盛源竹木厂仍不服,向本院申请再审。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审查,并于2019年7月29日作出(2019)浙行申70号行政裁定,本案由本院提审。并于同年8月20日重新立案,依法组成合议庭进行了审理。经审阅卷宗材料,勘查现场,认为案件事实清楚,决定不开庭审理。经最高人民法院批准,本案依法延长审理期限三个月。在本案审理过程中,受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响,本院依法于2020年1月23日中止诉讼,于同年2月24日恢复诉讼。2020年5月15日,经当事人申请,本院给予一个月和解期限。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明,原告盛源竹木厂系李红菊投资的个人独资企业,位于安吉县梅溪镇政府辖区独山头村内。2003年原告与原安吉县昆铜乡人民政府(以下简称昆铜乡政府)签订《拆迁补偿协议书》后将厂房搬迁至现址。原告于2004年在厂区南面东侧围墙边建造砖混构筑物一处,面积为103.36平方米;于2005年在厂区东面建造白色彩钢瓦厂房一处,面积为702.18平方米;于2006年在紧邻白色彩钢瓦厂房南面建造的蓝色彩钢瓦厂房一处,面积为377.55平方米。以上三处建筑共计面积为1183.09平方米。原告建造前述三处厂房时虽办理了《使用林地审核同意书》及《村镇规划选址意见书》,但并未办理《村镇规划建设许可证》,且经安吉县规划局、梅溪镇规划和建设办公室确认,上述三处建筑严重影响村庄规划,无法采取改正措施消除对规划实施的影响,故被告安吉执法局对原告建造的三处违法建筑进行立案查处。被告安吉执法局经过告知并听取了原告的陈述、申辩后,于2017年6月22日作出安执罚决字[2017]第25号《行政处罚决定书》,决定责令原告自该处罚决定书送达之日起五日内自行拆除位于浙江省安吉县(原昆铜乡)独山头村盛源竹木厂厂区内总面积为1183.09平方米的违法建筑。原告在收到上述《行政罚决定书》后,于2017年7月9日向被告湖州执法局提起行政复议,被告湖州执法局经过审查后于2017年9月5日作出湖执复决字[2017]1号《行政复议决定书》,决定维持被告安吉执法局作出的涉案行政处罚决定。原告对此不服,故诉至该院。另查明,原告被拆除的厂房位于村镇规划范围内,涉案厂房地块于2014年办理了国有土地使用权证,使用权面积为5945.34平方米。

一审法院认为,依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作规定》《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》《村庄和集镇规划管理条例》之规定,被告安吉执法局具有对本区域内违反城乡规划管理的行为实施行政处罚的职责。本案焦点在于:1.被告安吉执法局作出的涉案行政处罚决定事实是否清楚,程序是否合法,法律法规依据是否充分;2.被告湖州执法局作出的涉案行政复议决定程序是否合法,法律法规依据是否充分。首先,依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第一款之规定,在村庄、集镇规划区内,未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设,严重影响村庄、集镇规划的,由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;影响村庄、集镇规划,尚可采取改正措施的,由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正,处以罚款。本案中原告所建造的三处厂房在建设前并未办理《村镇规划建设许可证》,且经安吉县规划局、梅溪镇规划和建设办公室确认,上述三处建筑严重影响村庄规划,无法采取改正措施消除对规划实施的影响。故被告安吉执法局对原告作出的行政处罚决定事实清楚,法律法规依据充分。其次,被告安吉执法局在对涉案违法建筑立案查处后,进行了调查取证,告知原告相关权利并听取了原告的陈述、申辩,且依法送达了《行政处罚决定书》,故其作出行政处罚决定的程序合法。再者,被告湖州执法局在收到原告的复议申请后,经审查,于60日内作出涉案行政复议决定,决定维持被告安吉执法局作出的涉案行政处罚决定并送达原告,程序合法,法律法规依据充分。综上,原告要求撤销被告安吉执法局作出的涉案行政处罚决定及被告湖州执法局作出的涉案行政复议决定的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据,理由不能成立,不予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告安吉县盛源竹木工艺厂的诉讼请求。

湖州市中级人民法院在认定一审事实的同时,另查明:2003年5月26日,上诉人安吉县盛源竹木工艺厂与昆铜乡政府签订《昆铜乡独山头集镇改造拆迁补偿协议书》,约定昆铜乡政府拆除上诉人传达室、辅助房屋等建筑物、构筑物,给予补偿,传达室所征89.06平方米国有土地置换178.12平方米国有土地,其余约246.3平方米集体土地按1:1置换集体土地,同时约定上诉人在附近征地约10亩,昆铜乡政府负责办理出让手续,且在协议签订后15日内办好新建房屋合法手续。同年6月5日,安吉县经济贸易委员会作出《关于安吉县盛源竹木工艺厂年产20万件竹制品生产线技术改造项目的批复》,批准上诉人新增年产20万件竹制品生产线一条,新扩建生产厂房1700㎡。同年6月16日,上诉人取得位于镇规划选址意见书。同年8月5日,浙江省林业局作出浙林地审字[2003]631号使用林地审核同意书,同意上诉人因年产20万件竹制品生产线技改建设项目征收昆铜乡独山头村集体林地0.58公顷。2003年6月、7月上诉人陆续缴纳了地形图测量及农转用勘查报告费、环境影响评价费、森林植被恢复费及征(占)用林地资源保护费、城镇配套设施费等。2011年7月29日,上诉人与昆铜乡政府签订《协议书》,就上述土地、房屋办证事宜再次作出约定,明确上诉人将相应钱款一次性付给昆铜乡政府,昆铜乡负责办理该协议范围内5113㎡的《临时土地证》并承诺1年内为上诉人办理《中华人民共和国土地证》,在办证过程中,上诉人厂区维持原貌。2013年6月9日,安吉县人民政府作出[2013]38号专题会议纪要,明确在上诉人出具不要求办理房产证和国有土地使用权证融资抵押的承诺书及规划部门出具符合总体规划意见的基础上,对于原先合同协议中红线范围内未能办理国有出让的832.34平方米,通过用地补办形式直接办理国有土地出让手续,补办后一并换发正式土地证。2014年4月23日,安吉县人民政府向上诉人颁发了安吉国用(2014)第××号国有土地使用证。

湖州市中级人民法院认为,根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作规定》《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》《浙江省机构编制委员会关于湖州市即所辖县(区)综合行政执法工作实施方案的复函》《安吉县人民政府关于划转部分行政处罚及相应职权的通告》,被上诉人安吉执法局具有对管辖区域内违反城乡规划管理的行为实施行政处罚的法定职权。上诉人关于安吉执法局超越职权作出涉案行政处罚决定的意见与法不符,不予支持。本案中,上诉人未取得建设工程规划许可证于2004年至2006年间先后在其厂区范围内建造了三处总面积为1183.09平方米涉案建筑,该建筑位于村庄规划区范围内,严重影响村庄规划,不可采取改正措施消除对规划实施的影响,以上事实由立案审批表,现场勘验(检查)笔录,现场勘验图,现场照片,金献强、陈顺林、陈忠芳、陈世勇询问笔录,《安吉县规划与建设办公室关于征询安吉县独山头村安吉县盛源竹木工艺厂厂区内涉嫌违法建设是否可以采取改正措施的回复函》《安吉县规划局关于征询安吉县独山头村安吉县盛源竹木工艺厂厂区内涉嫌违法建设是否可以采取改正措施的回复函》等证据予以证实。安吉执法局受理本案后,通过调查取证,履行了审批和告知程序,作出安执罚决字[2017]第25号行政处罚决定,责令上诉人在收到该处罚决定书之日起五日内自行拆除涉案建筑事实清楚,程序合法,量罚适当。上诉人关于安吉执法局作出涉案处罚决定事实不清,程序违法的意见与事实不符,亦不予支持。被上诉人湖州执法局受理上诉人的复议申请后,在规定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出涉案行政复议决定,决定维持安吉执法局作出的涉案行政处罚决定符合法律规定。综上,上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据,不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,依法应予维持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

盛源竹木厂申请再审提出:原审法院认定事实不清,适用法律错误。1.被申请人安吉执法局没有取得法定授权,不具备对涉案房屋、厂房进行处罚的主体资格。安吉执法局提供的证据不能证明其有法定资格对涉案房屋的合法性进行认定并作出《行政处罚决定书》。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第三十二条的规定,实施行政处罚必须由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。安吉执法局提供的证据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》并不能证明其具有对涉案厂房及房屋是否系违法建筑的行政认定及行政处罚权,《安吉县人民政府关于划转部分行政处罚及相关职权的通告》显然与法不符。《中华人民共和国城乡规划法》规定:“在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施。”根据“新法优于旧法”“上位法优于下位法”原则,应该优先适用上述规定,由城市规划行政主管部门依法对涉案房屋进行认定及查处处罚。因此,安吉执法局提供的证据不能证明其具有作出涉案行政处罚决定的主体资格。即使其具有该职权,对涉案厂房和房屋进行行政处罚也是超越职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省城乡规划条例》第六十条规定,由乡镇人民政府对乡村规划区内的违法建筑进行处罚。综上,安吉执法局不具备对涉案房屋合法性进行认定并进行处罚的主体资格,即使有一定的执法权,也只是对城乡规划主管部门作出决定的执行,与认定建筑是否是违章建筑的规划管理权不同。2.原审判决没有查明涉案房屋性质。被诉处罚决定认定事实不清,处罚缺乏事实依据。原审判决对涉案厂房的客观事实认定不清,申请人在原审中提交的相关证据证明了申请人建设厂房的合法性,原审法院认为该证据无法证明涉案厂房系合法建筑不当。3.被行政处罚决定违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效”。安吉执法局在本案中不仅主体不适格,程序也违法。(1)没有案件终结报告,违反了建设部《建设行政处罚程序暂行规定》第十三条之规定。(2)未经法制机构审核,违反了建设部《建设行政处罚程序暂行规定》第十四条之规定。(3)负责人集体讨论决定缺失,违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定。(4)没有按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定告知申请人享有听证的权利,剥夺了申请人依法享有听证的权利。被诉行政处罚决定程序违法,应当被依法撤销。(5)己经超过法定期间,依法不应再给予处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。”涉案房屋己于2003建设完工,截至2017年,建设行为结束己远远超过两年,则该建设行为的可处罚性己经不复存在,不应再予以处罚。安吉执法局称申请人的违法行为一直处于“继续状态”与事实不符。涉案房屋建设行为于2003己经结束,不存在所谓的“继续”。至于所建设房屋仅是建设行为的结果,而不是行为本身。安吉执法局将行为本身和行为的结果混为一谈不符合法律规定。4.被诉行政处罚决定违反了适当性原则。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定:“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”根据该规定,行政机关作出的处罚决定应针对被处罚人行为影响的程度,责令相对人采取相应的改正措施,既要保证行政管理目标的实现,又要兼顾保护相对人的权益,应以达到行政执法目的和目标为限,尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。申请人的厂房建设经政府同意并办理了系列手续,并没有影响村庄规划。原审判决认定涉案房屋严重影响了村庄规划,无法采取改正措施消除对规划实施的影响与事实不符。5.安吉执法局滥用职权,违反了行政执法目的合法性原则。《中华人民共和国行政处罚法》第一条规定:“为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。”《中华人民共和国行政执法程序规定》第十九条规定:“行政执法行为应有明确、合法的目的。依据上述规定,行政执法的目的必须具有合法性,必须是为了维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益的需要。”涉案厂房己被纳入拆迁范围,且己被拆除进行了公路建设,地方政府为达到少给补偿的非法目的,指派安吉执法局假借拆除违章建筑之名,行非法拆迁之实。严重侵害了申请人的合法权益。请求:1.撤销原一、二审行政判决;2.撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定。

安吉执法局答辩称:一、答辩人作出案涉处罚决定的行政主体合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条,《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发(2002)17号),《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第六条,浙江省人民政府《关于安吉县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》(浙政函〔2011〕310号),浙江省人民政府法制办公室《关于安吉县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》(浙府法发〔2012〕46号),浙江省机构编制委员会办公室《关于湖州市及所辖县(区)综合行政执法工作实施方案的复函》(浙编办函〔2016〕96号),《安吉县人民政府关于划转部分行政处罚及相应职权的通告》(安政通〔2016〕6号)的规定,答辩人是经省政府批准,依法行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权。而案涉违法建筑建造时位于答辩人管辖的村庄规划区内,因此答辩人具有作出案涉行政处罚决定的职权依据。二、答辩人作出案涉处罚决定认定事实清楚,证据充分。经调查查明,盛源竹木厂在安吉县(原昆铜乡)独山头村其厂区范围内未取得村镇规划建设许可证,分别于2004年在厂区南面东侧围墙边搭建砖混构筑物一处,测量面积为103.36平方米;于2005年在其厂区内东面建造一幢白色彩钢瓦厂房,测量面积为702.18平方米;于2006年在其厂区上述白色彩钢瓦厂房毗连的南面建造一幢蓝色彩钢瓦厂房,测量面积为377.55平方米。以上三处建筑共计面积为1183.09平方米。同时,经安吉县规划局和梅溪镇规划与建设办公室确认,上述三处违法建筑严重影响村庄规划,无法采取改正措施消除对于规划实施的影响。上述违法事实清楚,有现场勘验(检查)笔录、现场勘验图、现场照片、安吉县规划与建设办复函、安吉县规划局复函、证人调查(询问)笔录、身份证复印件、工作单位证明等证据证实,证据确实、充分。三、答辩人作出案涉处罚决定适用法律正确。申请人的三幢涉案厂房建造于2003至2006年间,虽然有厂房拆迁重新选址的历史因素及原昆铜乡人民政府曾承诺办理建房合法用地手续等因素,但该乡政府的承诺不能代表城乡规划和土地管理主管部门的意见,更不能违背法律、法规规定。涉案建筑用地违法状态于2014年因补办国有工业用地出让手续后才终止,但涉案建筑物是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响,应根据法律法规的规定结合相关事实予以认定。安吉县规划局于2017年6月18日作出的《关于征询安吉县独山头村安吉县盛源竹木工艺厂厂区内涉嫌违法建设是否可以采取改正措施的复函》系适用住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》(建法〔2012〕99号)第四条“违法建设行为有下列情形之一的,属于尚可以采取改正措施消除对规划实施影响的情形:(一)取得建设工程规划许可证,但未按建设规划许可证的规定进行建设,在限期内采取局部拆除等整改措施,能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。(二)未取得建设工程规划许可证即开工建设,但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件,且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条“第四条规定以外的违法建设行为,均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”等规定,认定涉案建筑无法采取改正措施消除对于规划实施的影响正确。申请人提交的《村镇规划迁址意见书》仅表明行政主管部门初步同意其企业建设项目选址地点及用地面积等内容,申请人还需取得农转后的集体建设用地使用权或国家征收后出让的国有建设用地使用权,再按规定取得建设用地规划许可,并在开工建设前提出建设工程设计方案报主管部门审查后依法核发村镇规划建设许可证。《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条第一款规定“乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设施、公益事业等建设,在开工前,建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设主管部门提出开工申请,经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后,方可开工”。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三条第二款规定“在村庄、集镇建设公共设施、公益事业设施或生产经营性设施的,必须在开工前向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请,经县级以上村镇建设行政管理部门对工程设计、施工条件依法审查,发给村镇规划建设许可证后,方可开工”。经查,上述案涉建筑物系盛源竹木厂于2004年至2006年期间在村庄规划区内建造,《村庄和集镇规划建设管理条例》和《浙江省村镇规划建设管理条例》在当时有效,根据“从旧兼从轻”的法律适用原则,申请人的行为属于未取得村镇规划建设许可证进行建设的行为,故依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第一款、《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十一条第一款,作出责令申请人限期自行拆除上述案涉违法建筑的处罚决定适用法律正确。四、答辩人作出案涉处罚决定的程序合法。答辩人对申请人厂区内的未取得村镇规划建设许可的三处违法建筑依法立案,在查清违法事实基础上,于2017年6月18日,依法向申请人送达了《行政处罚告知书》(安执罚告字〔2017〕第25号),告知拟处罚内容以及事实理由、依据和陈述、申辩权利。申请人于同年6月21日提出书面陈述和申辩。答辩人对申请人的陈述申辩理由及提供的证据经复核后依法未予采纳。同年6月22日答辩人依法作出安执罚决定〔2017〕第25号《行政处罚决定书》并送达被答辩人。上述执法程序符合法律规定。五、针对申请人在再审申请书中提出的几点理由的反驳意见。(一)关于申请人提出的“被申请人的行政行为没有案件终结报告、没有经法制机构审核、负责人集体讨论决定缺失”等理由。答辩人认为,上述终结报告及审核审批手续均系内部管理流程,答辩人均已履行到位。(二)关于申请人提出的“被申请人处罚行为已经超过法定期间,依法不应再给予处罚”理由。答辩人认为,根据全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》(法工办发[2012]20号)中“违反规划许可进行建设,因其带来的违反城乡规划的事实始终存在,应当认定其行为有继续状态”之规定,答辩人对申请人作出的案涉处罚决定未超过追诉期限。综上,答辩人作出的被诉处罚决定主体合法,认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法。被申请人湖州执法局作出案涉行政复议决定正确,一、二审行政判决正确。请求再审法院根据事实和法律,依法驳回盛源竹木厂的再审申请,维持原一、二审判决。

湖州执法局答辩称:一、原审法院认定事实清楚。经原审庭审查明,申请人盛源竹木厂未取得村镇规划建设许可证,于2004年在厂区南面东侧围墙边搭建构筑物一处,面积为103.36平方米;2005年在厂区内东面建造好幢白色彩钢瓦厂房,面积为702.18平方米;2006年在上述白色彩钢瓦厂房南面建造一幢蓝色彩钢瓦厂房,面积为377.55平方米;以上三处建筑共计面积1183.09平方米。经安吉县规划局和梅溪镇规划与建设办公室确认,上述三处建筑物严重影响村庄规划,无法采取改正措施消除对规划实施的影响,应当限期拆除,恢复原貌。安吉执法局依据原《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十六条第一款和原《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三条第二款规定,认定本案所涉三处建筑是违法建筑,依据原《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十一条第一款之规定作出安执罚决字〔2017〕第25号行政处罚决定。申请人于2017年7月7日向答辩人申请行政复议,请求撤销前述行政处罚决定。答辩人于同月11日决定受理。经审理,申请人提出的复议理由不能成立,依法不予采纳。答辩人于2017年9月5日作出复议决定,维持安吉执法局作出的行政处罚决定。二、安吉执法局未超越职权执法。根据安吉县人民政府《关于划转部分行政处罚及相关职权的通告》(安政通[2016]6号)的规定,自2016年12月25日起,安吉执法局具有对乡、村庄规划区范围内违反规划管理规定方面行为的行政处罚权。经安吉县规划局复函确定,案涉三处建筑在村庄规划区内,且在2017年6月12日被立案查处,故根据上述规定,安吉执法局行使对该违法建筑的行政处罚权并未超越法定职权。三、安吉执法局行政执法程序合法。安吉执法局在立案调查取证后,依法向申请人送达了行政处罚事项告知书,听取了申请人陈述申辩意见,并对其所依据事实、理由和证据进行了复核。经复核,申请人所提陈述申辩理由不成立,故该局依法未予采纳。答辩人认为,安吉执法局在作出本案行政处罚决定的过程中,其执法程序合法,并未存在程序违法之情形,也不存在限制或剥夺申请人依法行使陈述、申辩的权利,故其执法程序并无不当。四、被诉处罚决定未违反追诉时效规定。本案中,申请人分别于2004、2005及2006年三度未取得《城镇规划许可证》,擅自在村镇规划区内兴建厂房,是违反村镇规划许可的建设活动,而违法建设的厂房等设施是违法建设行为的物质后果。该违法建设从开始直到现在都未办理规划批准手续,属于行政处罚法第二十九条第二款规定的“违法行为有。继续状态的,从行为终了之日起计算。”安吉执法局依法对其实施处罚合法有据。五、安吉执法局被诉处罚决定未违反适当性原则。本案查处过程中,安吉县规划局复函(安规函[2017]15-030号)确认,申请人涉案违法建筑未办理相关村镇规划建设许可,同时也属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。安吉执法局据此作出责令申请人自行拆除涉案违法建筑物的行政处罚决定合法有据,该决定本身与申请人违法的事实、性质、情节以及社会危害程度相当,不存在违法行政处罚适当性原则。综上,答辩人认为,被诉行政处罚决定、行政复议决定及原一、二审判决均认定事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,程序合法。申请人的申请再审理由不能成立,请求驳回其再审申请。

原审期间双方当事人提交的全部证据材料,均由原审法院移送至本院。再审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理,本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为,根据再审申请人的申请再审理由及被申请人的答辩意见,本案争议焦点为:一、安吉执法局是否具有对本案作出行政处罚的职权。二、安吉执法局作出的被诉行政处罚决定及湖州执法局的行政复议决定有无事实和法律依据。

关于安吉执法局是否具有对本案作出行政处罚的职权。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条,《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号),《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第六条,浙江省人民政府《关于安吉县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》(浙政函〔2011〕310号),浙江省人民政府法制办公室《关于安吉县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》(浙府法发〔2012〕46号),浙江省机构编制委员会办公室《关于湖州市及所辖县(区)综合行政执法工作实施方案的复函》(浙编办函〔2016〕96号),《安吉县人民政府关于划转部分行政处罚及相应职权的通告》(安政通〔2016〕6号)等的规定,安吉执法局系经省政府批准,依法行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权的行政机关,自2016年12月25日起,安吉执法局具有对管辖区域内乡、村庄规划区范围内违反规划管理规定方面行为实施行政处罚的法定职权。案涉违法建筑建造时位于安吉执法局辖区内,该局具有作出案涉行政处罚决定的职权。

二、关于安吉执法局作出的被诉行政处罚决定及湖州执法局的行政复议决定有无事实和法律依据。

本案安吉执法局查明盛源竹木厂于2004年至2006年间未取得建设工程规划许可证先后在其厂区范围内建造了三处总面积为1183.09㎡涉案建筑。对于无证建筑、临时建筑是否构成违法建筑的审查,除对无证建筑、临时建筑是否违反相关法律、法规的明文规定进行审查之外,还要综合考虑有无非因当事人一方过错的行政因素、历史因素、实际建设和使用状况等作出全面审查。从涉案建筑的建成经过看,因盛源竹木厂厂房门前的昆晓线拓宽,需要征收盛源竹木厂的厂房,原昆铜乡政府经与盛源竹木厂协商,双方于2003年5月签订了《昆铜乡独山头集镇改造拆迁补偿协议书》,约定昆铜乡政府拆除上诉人传达室、辅助房屋等建筑物、构筑物并给予补偿,传达室所征89.06平方米国有土地置换178.12平方米国有土地,其余约246.3平方米集体土地按1:1置换集体土地。并约定盛源竹木厂为发展企业,在附近征地约10亩,由昆铜乡政府负责办理出让手续(含林地),并在协议签订后15日内办好新建房屋合法手续。此后,盛源竹木厂先后取得了安吉县经济贸易委员会作出的《关于安吉县盛源竹木工艺厂年产20万件竹制品生产线技术改造项目的批复》(批准盛源竹木厂新增年产20万件竹制品生产线一条,新扩建生产厂房1700㎡)、在昆铜乡独山头村用地面积6106㎡的《村镇规划选址意见书》、浙江省林业局同意盛源竹木厂年产20万件竹制品生产线技改建设项目征收昆铜乡独山头村集体林地0.58公顷的《使用林地审核同意书》等相关批文。2003年6、7月间,盛源竹木厂也陆续缴纳了地形图测量及农转用勘查报告费、环境影响评价费、森林植被恢复费及征(占)用林地资源保护费、城镇配套设施费等相关费用。2011年7月29日,盛源竹木厂与昆铜乡政府《协议书》就上述土地、房屋办证事宜再次作出约定,明确盛源竹木厂将相应钱款一次性付给昆铜乡政府,由昆铜乡负责办理该协议范围内5113㎡的《临时土地证》并承诺1年内为盛源竹木厂办理《中华人民共和国土地证》,在办证过程中,盛源竹木厂厂区维持原貌。期间,因盛源竹木厂就涉案土地房屋办理产权证事宜不断信访,安吉县人民政府于2013年6月9日作出专题会议纪要,对于此前盛源竹木厂与昆铜乡政府的协议中红线范围内未能办理国有出让部分土地,通过用地补办形式直接办理国有土地出让手续,补办后一并换发正式土地证。2014年4月23日,安吉县人民政府向盛源竹木厂颁发了安吉国用〔2014〕第××号国有土地使用证。从盛源竹木厂涉案房屋的上述建成、办证过程看,盛源竹木厂已为企业扩大生产规模扩建厂房依相关规定办理了除土地证和村镇规划建设许可证外的其他相关手续并缴纳了费用,由于当地政府未能按协议承诺15日内为盛源竹木厂办好相关建房手续,盛源竹木厂还为此长期到相关部门信访。因此,导致盛源竹木厂涉案房屋至本案被处罚时未能办理建设工程规划许可证,其主要原因在当地政府。且根据安吉执法局查明并认定,盛源竹木厂涉案建筑系于2004年至2006年间建造。在长达十余年的时间里,安吉县相关部门并未就盛源竹木厂涉案建筑是否涉嫌违法进行查处,直至因申嘉湖高速公路湖州鹿山至工程项目需征用盛源竹木厂相关土地,双方就拆迁补偿事宜协商不成的情况下,才于2017年进行调查并作出被诉处罚决定,其执法不具有正当性。

综上,本案盛源竹木厂基于对当地政府书面承诺在十五日内为其办好建房手续的信赖而建造涉案厂房,因当地政府未能实现承诺导致盛源竹木厂未能及时办理土地证、建设工程规划许可证。安吉执法局以涉案建筑未取得取得建设工程规划许可证,系违法建筑,且严重影响村庄规划,不可采取改正措施消除对规划实施的影响为由,作出被诉行政处罚决定,依据不足,依法应予撤销。同样,湖州执法局湖执复决字〔2017〕1号行政复议决定及一、二审判决认定盛源竹木厂的涉案房屋系违法建筑亦依据不足,应一并撤销。盛源竹木厂提出的申请再审理由成立,本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款之规定,判决如下:

一、撤销湖州市吴兴区人民法院(2017)浙0502行初84号行政判决;

二、撤销湖州市中级人民法院(2018)浙05行终70号行政判决

三、撤销安吉县行政执法局作出的安执罚决字〔2017〕第25号行政处罚决定;

四、撤销湖州市行政执法局作出的湖执复决字〔2017〕1号行政复议决定。

一、二审案件受理费共计人民币100元,由被申请人安吉县行政执法局、湖州市综合行政执法局共同负担。

本判决为终审判决。

审判长  葛宏伟

审判员  黄 寒

审判员  蒋旭东

二〇二〇年六月十七日

书记员  许亚芬



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