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最高法判例:在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下,行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算

☑ 裁判要点

1.起诉期限设定的立法初衷,在于防止行政相对人怠于行使诉权,故在当事人已就相关争议提起民事诉讼的情况下,民事诉讼的审理期间应当依据行政诉讼法第四十八条:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定,予以排除,而不应计入起诉期限。

2.当事人虽然在民事诉讼过程中知道了被诉行政行为,但根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定,知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件,只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。而相关民事裁判作出并生效后,当事人才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响,因此,在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下,行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行再16号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王振方,男,汉族,1974年11月2日出生,住河南省汤阴县东关路800号。

委托诉讼代理人郭为明,河南精忠律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)汤阴县人民政府,住所地河南省汤阴县人民路中段。

法定代表人贾晓军,该县人民政府县长。

委托诉讼代理人郭鹏,该县人民政府法制办公室主任。

王振方因诉汤阴县人民政府行政指令一案,不服河南省高级人民法院(2017)豫行终2090号行政裁定,向本院申请再审。本院于2018年9月19日作出(2018)最高法行申5762号行政裁定提审本案后,依法组成合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

河南省安阳市中级人民法院一审查明:2006年7月13日,王振方与宋克瑞成立汤阴县方瑞化工有限责任公司,住所地位于汤阴县××岗乡。2006年11月30日,汤阴县国土资源局以王振方于2003年2月未经依法批准,即占用本村村西汤屯公路北侧基本农田建厂,后又于2005年10月在原厂基础上进行扩建,违反《中华人民共和国土地管理法》为由,作出《关于对王振方未经批准占用基本农田建厂的处罚决定书》(汤国土罚〔2006〕81号),决定限王振方自接到该处罚决定书之日起十五日内,拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,并处以王振方非法占用土地3694.75平方米,每平方米29元的罚款,共计107147.75元。2011年7月14日,汤阴县方瑞化工有限责任公司与原汤阴县电业局签订高压供用电合同。2012年9月4日,汤阴县土地和城乡规划建设监管工作领导小组办公室向原汤阴县电业局发出汤土建监〔2012〕第4号函,以汤阴县方瑞化工有限责任公司在未取得合法用地手续的情况下,非法建厂和生产经营为由,限汤阴县电业局接到通知函后,立即采取措施,予以断电,待该公司相关手续合法后,再给予供电。原汤阴县电业局接到该函当日予以断电。2014年1月14日,汤阴县方瑞化工有限责任公司召开股东会,股东一致同意公司注销,并于当月21日向汤阴县工商行政管理局提交注销备案申请,该局予以备案。2014年3月15日,汤阴县方瑞化工有限责任公司申请注销登记。庭审中,汤阴县人民政府认可汤阴县土地和城乡规划建设监管工作领导小组办公室系其成立的临时机构。另查明:2014年8月25日,王振方与宋克瑞以原汤阴县电业局为被告向汤阴县人民法院提起供电合同纠纷民事诉讼,要求原汤阴县电业局赔偿经济损失。汤阴县人民法院民二庭2014年10月20日公开开庭审理该案过程中,原汤阴县电业局把汤土建监〔2012〕第4号函作为其停止供电系因配合政府行政行为的证据当庭进行了出示,王振方、宋克瑞对该第4号函进行了质证。该民事案件经多次审理,王振方、宋克瑞最终虽被确认具有该案原告诉讼主体资格,但其诉讼请求被汤阴县人民法院(2015)汤民三初字第348号民事判决以国网河南汤阴县供电公司配合停电的行为不存在过错为由驳回。该民事判决已发生法律效力,王振方诉称其已对该民事判决向河南省高级人民法院提出申诉,但未提交相关证据。2015年,原汤阴县电业局更名为国网河南汤阴县供电公司。

该院认为:一、关于王振方是否具有原告诉讼主体资格。汤土建监〔2012〕第4号函虽是指令原汤阴县电业局停止向汤阴县方瑞化工有限责任公司供电,但汤阴县人民政府认可汤阴县方瑞化工有限责任公司已于2014年被注销,且已发生法律效力的(2015)安中民立终字第407号民事裁定已认定该公司未依法清算即被注销,故王振方作为该公司股东与汤土建监〔2012〕第4号函有利害关系,具有原告诉讼主体资格。汤阴县人民政府主张王振方不具有原告诉讼主体资格的理由不能成立,不予支持。二、关于王振方起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”汤阴县人民法院民二庭2014年10月20日公开开庭审理王振方、宋克瑞诉原汤阴县电业局供电合同纠纷案过程中,原汤阴县电业局把汤土建监〔2012〕第4号函作为其停止供电系因配合政府行为的证据当庭进行了出示,王振方、宋克瑞对该第4号函进行了质证,王振方此时已知道了该第4号函的内容。根据上述规定,王振方不服该第4号函应于2016年10月20日前提起行政诉讼,其无正当理由于2017年4月提起行政诉讼已超过了2年的法定起诉期限。故汤阴县人民政府主张王振方的起诉超过了法定起诉期限的理由成立,予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定,该院于2017年6月28日作出(2017)豫05行初48号行政裁定,驳回王振方的起诉。

王振方不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

该院认为:生效的河南省安阳市中级人民法院(2015)安中民立终字第407号民事裁定已认定王振方作为公司股东与汤土建监〔2012〕第4号函有利害关系,王振方具有诉讼主体资格。2014年10月20日在另案诉讼开庭审理时,王振方已对本案被诉的汤土建监〔2012〕第4号函进行了质证,已知道该第4号函的内容,其于2017年4月提起行政诉讼已超过2年的法定起诉期限。综上,一审法院裁定驳回王振方的起诉正确,王振方的上诉理由不能成立,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,该院于2018年4月9日作出(2017)豫行终2090号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。

再审申请人王振方不服,向本院申请再审称:一、再审申请人于2014年10月20日看到汤土建监〔2012〕第4号函时,无法界定该函属于行政行为,汤阴县人民政府也不是案件当事人,没有确认和追认。再审申请人一直在寻求救济途径,但因汤阴县土地和城乡规划建设监管工作领导小组办公室无办公地点、无负责人、无办公人员,再审申请人一直未找到该机构。汤阴县人民法院在审理(2015)汤民三初字第348号案件时,追加汤阴县人民政府为被告,确定汤阴县人民政府设立了汤阴县土地和城乡规划建设监管工作领导小组办公室,再审申请人于二审判决送达后及时提起行政诉讼,符合法律规定。二、汤阴县土地和城乡规划建设监管工作领导小组办公室无作出具体行政行为的职权,无任何法律法规授权其可以发布行政指令。即使有行政职能,其作出的行政行为也不符合行政法的规定,从行文格式、处理程序、听证调查等方面严重违法。请求:撤销一、二审裁定,指令河南省安阳市中级人民法院对本案作出实体判决。

本院认为:根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定,公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。本案中,虽然可以认定再审申请人王振方于2014年10月20日在(2014)汤民二初字第196号王振方、宋克瑞诉原汤阴县电业局供电合同纠纷一案的庭审中知道了汤土建监〔2012〕第4号函的存在。但是,一方面,由于起诉期限设定的立法初衷,在于防止行政相对人怠于行使诉权,故在再审申请人已就相关争议提起民事诉讼的情况下,民事诉讼的审理期间应当依据行政诉讼法第四十八条:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定,予以排除,而不应计入起诉期限;另一方面,本案中,再审申请人王振方虽然在民事诉讼过程中知道了被诉行政行为,但根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定,知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件,只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。而具体到本案中,相关民事裁判作出并生效后,再审申请人才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响,因此,在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下,行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算。据此,由于王振方、宋克瑞诉原汤阴县电业局供电合同纠纷案经过一审、二审、发回重审等程序,河南省安阳市中级人民法院最终于2016年11月30日作出了生效民事判决,故再审申请人的起诉期限应当从生效民事判决作出的2016年11月30日起计算,其于2017年4月提起本案行政诉讼,不超过前述法定起诉期限。故,一审法院裁定驳回王振方的起诉,二审法院驳回上诉,维持原裁定,适用法律错误,依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定,裁定如下:

一、撤销河南省安阳市中级人民法院(2017)豫05行初48号行政裁定;

二、撤销河南省高级人民法院(2017)豫行终2090号行政裁定;

三、指令河南省安阳市中级人民法院审理本案。

审判长   阎 巍

审判员   聂振华

审判员   仝 蕾

二〇一九年二月二十八日

法官助理  朱瑞强

书记员      曲飘原



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