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最高法公报案例:人民法院在审理行政案件中,对行政行为所依据的规章以下规范性文件的合法性具有附带审查的职权

裁判要旨    

为从源头上纠正违法和不当的行政行为,我国行政诉讼法规定,人民法院在审理行政案件中,对行政行为所依据的规章以下规范性文件的合法性具有附带审查的职权。市场经营主体申请变更登记经营范围,市场监管部门依据地方政府文件规定不予办理,人民法院经审查认为该规范性文件相关内容违反上位法规定,存在限制市场公平竞争等违法情形的,该规范性文件不作为认定被诉行政行为合法的依据。市场经营主体起诉要求市场管理部门办理变更登记的,人民法院应予支持。

裁判文书

江苏省丹阳市人民法院

行 政 判 决 书

(2015)丹行初字第00052号

原告丹阳市珥陵镇鸿润超市。

经营者陈正岳。

委托代理人纪争平,江苏巨荣律师事务所律师。

被告丹阳市市场监督管理局。

法定代表人魏国荣,局长。

出庭应诉负责人王庆,该局副局长。

委托代理人朱辉明、李梦霞,该局工作人员。

原告丹阳市珥陵镇鸿润超市不服被告丹阳市市场监督管理局工商行政登记,于2015年3月30日向本院提起行政诉讼。原告于2015年4月8日补齐材料后,本院当日予以受理,并于2015年4月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2015年6月9日公开开庭审理了本案,原告丹阳市珥陵镇鸿润超市的委托代理人纪争平、被告丹阳市市场监督管理局的出庭应诉负责人王庆、委托代理人朱辉明、李梦霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年2月16日,被告针对原告要求增加蔬菜零售经营范围的申请作出了(11810187)个体工商户变更(2015年]第02160001号个体工商户登记驳回通知书,决定对原告的变更申请不予登记。

原告丹阳市珥陵镇鸿润超市诉称,原告系已依法领取了个体工商户营业执照的合法经营者。原告因拟增加蔬菜零售经营范围,于2015年2月5日书面向被告申请变更登记。2015年2月16日,被告以超市距珥陵农贸市场不足200米,不符合丹阳市人民政府丹政办发(2012)29号文件中“为规范经营秩序,菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定为由,决定对原告的变更申请不予登记。被告作为有行政执法权的国家行政机关,应当以国家的法律、行政法规和规章为执法依据。丹阳市人民政府文件不属于《中华人民共和国立法法》所规定的法律范畴。在《个体工商户条例》、《个体工商户登记管理办法》以及商务部的《标准化菜市场设置与管理规范》等国家的法律规定中,均无类似经营限制,被告以丹阳市人民政府的文件为依据,对原告的变更申请作出不予登记的行政行为,显然于法无据。请求判决:1、撤销被告对原告作出的个体工商户登记驳回通知书;2、判令被告对原告经营范围中增加蔬菜零售项目的申请进行变更登记;3、本案的诉讼费用由被告承担。

被告丹阳市市场监督管理局辩称,原告于2015年2月5日向被告提交个体工商户变更登记申请书,申请增加蔬菜零售经营范围。被告于2015年2月6日出具了(2015)第0206001号个体工商户变更登记受理通知书。经对申请材料的相关实质内容进行核实,原告丹阳市珥陵镇鸿润超市距珥陵农贸市场不足200米,不符合丹阳市人民政府丹政办发(2012)29号《关于转发市商务局﹤丹阳市菜市场建设规范﹥的通知》中“为规范经营秩序,菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定。被告于2015年2月16日作出了个体工商户登记驳回通知书,决定对原告的变更申请不予登记。丹政办发(2012)29号文是丹阳市人民政府为了规范菜市场建设,促进长效管理而制定的针对不特定人作出的规定,是一种规范性文件,符合国务院国发(2014)7号《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》和省政府2013年第63号《专题会议纪要》精神。镇江市人民政府镇政发(2014)12号关于工商登记制度改革的意见(试行)(五)也明确规定“菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”。被告作为市政府组成部门,有法定义务执行丹阳市政府作出的基于有关城乡规划、商业网点布局等政策文件规定的特定区域、特定行业市场准入禁止性或限制性规定。故被告依据丹政办发(2012)29号文对原告的申请作出的驳回决定符合法律规定。综上,被告对原告的申请作出的驳回决定,事实清楚、证据充分,且符合登记程序等规定,请求驳回原告的诉讼请求。
 

本院认为,《个体工商户条例》第三条规定,县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关。因镇江市丹阳工商行政管理局已被合并组建丹阳市市场监督管理局,故被告具有为个体工商户进行登记的行政职权。根据《个体工商户条例》第四条规定,国家对个体工商户实行市场平等准入、公平待遇的原则。申请办理个体工商户登记,申请登记的经营范围不属于法律、行政法规禁止进入的行业的,登记机关应当依法予以登记。本案中,原告申请增加的经营范围为蔬菜零售,并非法律、行政法规禁止进入的行业。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款的规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照规章。本案被告适用丹政办发(2012)29号《丹阳市菜市场建设规范》中“菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定,以原告距珥陵农贸市场不足200米为由作出不予登记,但该规定与商务部《标准化菜市场设置与管理规范》不一致,也与《商务部等13部门关于进一步加强农产品市场体系建设的指导意见》(商建发(2014)60号)第(七)项“积极发展菜市场、便民菜店、平价商店、社区电商直通车等多种零售业态”的指导意见不相符,也违反国家对个体工商户实行的市场平等准入、公平待遇的原则,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定,不能作为认定被诉行政行为合法的依据。因此被告对原告的申请作出不予登记的行政行为缺乏法律依据,依法应予撤销。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项的规定,判决如下:一、撤销被告丹阳市市场监督管理局于2015年2月16日作出的(11810187)个体工商户变更(2015年]第02160001号个体工商户登记驳回通知书;二、被告丹阳市市场监督管理局于本判决生效后15个工作日内对原告丹阳市珥陵镇鸿润超市的申请重新作出登记。案件受理费50元,由被告负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,同时预交上诉案件受理费50元,上诉于江苏省镇江市中级人民法院。

 

审 判 长  景银霞

人民陪审员  徐锁坤

人民陪审员  蒋跃进

二〇一五年七月一日

书 记 员  花 红



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