当政府机关也意识到自己作出的具体行政行为确实存在重大问题，在实体上很难过关时，通常都会从原告有没有诉讼主体资格着手，请求法庭驳回原告的起诉。甚至，在法庭受理之前，就要求裁定不予受理当事人的起诉。

于是乎，原告与所诉行政行为是否具有法律上的利害关系，也即原告有没有诉讼主体资格，常常会成为关键的问题。

去年，我代理的浙江绍兴一起就是如此。据说，白鹭金滩是绍兴市最高档的别墅小区。有20位业主委托我提供法律服务。其中一起行政诉讼是针对绍兴市规划局核发建设工程规划许可证行为提起的。

在法庭上，被告和第三人代理人就提出了这样的观点，认为业主们无权提起行政诉讼，因为与所诉核发建设工程规划许可证行为没有法律上的利害关系。我在法庭上就运用了保护规范理论。

保护规范理论，在台湾地区占据着很重要的地位，据介绍德国、日本也是通说。大法官释字第四六九号解释的表述为：“法律规范之目的，通常为国家机关推行公共事务之权限，而具有保护公共利益之特质，倘就法律之整体结构、适用对象、所欲产生之规范效果及社会发展因素等综合判断，该法规之规范目的除保护公共利益外，尚有保障特定人之生命、身体及财产等法益时，受保护之个人即因该法规享有公法上权利，而非仅系因法律规定享受到反射利益而已。”在台湾地区，保护规范理论起先只在损害赔偿领域有其适用〈大法官释字第四六九号就是解释国家赔偿责任的〉，后来成了判断公法上请求权之一种标准，很自然也就成了判断当事人是否具有提起行政诉讼主体资格的标准。

表述得更加直白一些，就是如果某部法律的具体条文明确地具有保护某人利益的目的，当该合法权益受到侵犯时，当事人当然有提起行政诉讼的主体资格，并没有具体条文明确地保护时，如果根据某部法律以及其他相关联法律整个法律体系来判断，具有保护该利益的目的的，此人同样具有提起行政诉讼的主体资格。本案显然不属于前者。

当然，在法庭上，我不能提到“保护规范理论”这一概念，否则肯定会被当成书呆子，成为取笑的对象。其实，将保护规范理论用比较直白的语言翻译之后，其中的道理是比较浅易的。结合本案来说，就是法律设置建设工程规划许可的目的是什么，如果法律设置建设工程规划许可的目的除了促使城市空间布局更加协调、更加美观等公共利益之外，尚具有保护特定建设项目的利害关系人的利益，如本案中，尚具有保障特定小区居民具有良好的生活环境质量等个人利益的目的，如果认为规划部门没有依法核发建设工程规划许可证，背离了立法目的，业主应该就具有提起行政诉讼的主体资格。

我选择的方法是从建设工程规划许可确定或者说控制的是来说明这个问题。

本案建设工程规划许可证核发时间是2007年3月31日，《城乡规划法》是2008年1月1日开始施行的，因此，应该适用《城市规划法》。《城市规划法》第32条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”可见，建设工程规划许可是通过规划主管部门提供给建设单位的规划设计要求来实现规划控制目标的。其实，这一规划设计要求必须符合土地使用权确定的内容，而土地使用权证这一内容则是由建设用地规划许可证确定的。《城市规划法》第31条规定“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”《城市规划法》将规划设计条件或者说要求分成建设用地规划许可和建设工程规划许可两个环节进行重复规范，实际上是不科学的。不过，建设工程规划许可是通过规划设计条件来实现控制规划的同样，仍然是明确的。

这一点，《城乡规划法》也没有变化。因为本案建设工程规划许可证变更建设单位是2008年3月31日，当事人提起行政诉讼时更是在《城乡规划法》施行之后，因此，我认为对于《城乡规划法》的相关规定也必要进行分析。甚至可以《城乡规划法》规定更加重要。如果根据《城乡规划法》的立法目的当事人不应该享有诉权，那么即使按照《城市规划法》立法目的当事人享有诉权，人民法院也不会支持原告。反之，亦然。《城乡规划法》38条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。/以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。/城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”第39条规定“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”第40条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。/申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”可见，《城乡规划法》建设工程规划许可也是通过规划条件来达到控制规划目标的。

不过，《城市规划法》和《城乡规划法》对于何为“规划条件”、“规划条件”包括那些内容没有明确。原建设部的部门则有明确规定。《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（1992年12月4日建设部令第22号发布）第5条“出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。/出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。”第6条“规划设计条件应当包括：地块面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、须配置的公共设施、工程设施、建筑界线、开发期限以及其他要求。/附图应当包括：地块区位和现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。”《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》(建规[2002]270号)同样规定“国有土地使用权出让前，出让地块必须具备由城市规划行政主管部门依据控制性详细规划出具的拟出让地块的规划设计条件和附图。规划设计条件必须明确出让地块的面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界线、开发期限等要求。附图要明确标明地块区位与现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区的环境与基础设施条件。”

我认为，上述规划条件的控制，至少“容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、须配置的公共设施、工程设施”与业主是有着直接而紧密关系的，不能认为仅仅是为了公共利益。不过，对我的观点更有支持力度的是，被告提供的“建设工程规划许可证附件”，附件记载的内容有每幢别墅的“单体名称、使用性质、建筑面积、基底面积、层数（地上3地下1）、层高、建筑高度（包括屋顶、檐高）、立面色彩、处墙村质、室内外高差”。当我在法庭上阅读这些内容后，反问被告代理人：“难道这些规划方面的内容跟作为购房户或者称业主的原告没有关系？这些内容发生了偏差不会影响原告的权利义务？”，我看到合议庭三位法官不约而同把头转向了被告席，仿佛是在问：“被告，说说看，怎么会没有关系呢？”

在此基础上，我还在法庭上阅读了《城乡规划法》第1条：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”我认为，改善“人居环境”本来就是《城乡规划法》的立法目的之一。不过，《城市规划法》第1条 “为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”却没有明确这一点。

我自信已经将保护规范理论在本案中的运用，阐述得淋漓尽致，尽管我没有提到“保护规范理论”的概念。我相信，严格地说，是感觉到，我的观点已经深入地了合议庭成员的脑细胞。

很多法治先进国家和地区的法律制度，经常被我们认为很复杂很抽象，似乎只有在特定环境下才能适用，不适合于我国国情，无法在我国大陆地区适用。其实，理解透彻了，我是指结合生活实践理解透彻了，实际上往往是一种生活的智慧，在任何一个国家和地方都是能够适用的，毕竟任何一个国家都是人组成的，相互之间总是大同小异。