郝龙只等15人诉屯留县人民政府不履行 征地方案公告和征地补偿、安置方案公告 法定职责案

最高法公布人民法院保障民生第二批典型案例之六

（ 2014年03月19日）

(一)基本案情

原告郝龙只等15人和第三人高安喜等6人均系屯留县李高乡王公庄村(下称王公庄村)村民,1991年郝义明、高安喜等人与王公庄村签订了土地承包合同,承包了村里的果园地,承包期限为1993年至1999年。承包期满后,合同变为一年一签,直至2003年。2003年10月,郝龙只、高安喜等人承包的果园地被长治市德凯亚飞汽车连锁销售有限公司(下称德凯公司)占用。2004年11月24日,屯留县人民政府向山西省人民政府和长治市人民政府报送了《关于长治市德凯亚飞汽车连锁销售有限公司清真肉业深加工改扩建项目建设用地的请示》,申请征用王公庄村土地6.7293公顷,其中耕地0.57公顷、园地6.1593公顷。郝龙只、高安喜等人承包的果园地在该请示拟征用的范围内。2005年12月14日,屯留县人民政府与王公庄村签订了《土地补偿协议》,约定屯留县人民政府使用王公庄村土地100亩,补偿费分年度支付,每年支付50000元(每亩500元)。2006年8月4日,山西省人民政府以晋政地字〔2006〕285号文批复同意屯留县人民政府征用上述土地,并由屯留县人民政府负责所转用面积的耕地补充、批后实施及公告等工作。从2004年开始,屯留县人民政府每年通过王公庄村支付郝龙只、高安喜等人租地费每亩500元,直至2008年。2009年,因郝义明、高安喜等人提起本案诉讼,王公庄村未将租地费给付各承包户。

2007年6月,屯留县国土资源局将征用的6.7293公顷土地出让给德凯公司,用于清真肉业深加工改扩建项目。同年8月27日,屯留县国土资源局对该块土地初始登记的审核情况进行公告。郝龙只、高安喜等人称,直至此时方得知所承包土地已被征用并出让给德凯公司,而屯留县政府自始没有告知其征用土地的事实,更没有依法履行征地方案和征地补偿、安置方案公告的法定职责,而是一直以租地费的形式给予其补偿。故提起诉讼,要求屯留县人民政府依法履行公告职责,并依法一次性支付征地补偿款。

(二)裁判结果

长治市中级人民法院一审认为,2005年12月14日,屯留县人民政府与王公庄村签订了土地补偿协议,约定每年给付王公庄村土地补偿款,郝龙只、高安喜等人均已从村委领取了补偿款,应视为其对土地补偿、安置方案已认可,再公告征地补偿、安置方案已无实际意义,故郝龙只等人要求屯留县人民政府履行征地补偿、安置方案公告职责的诉讼请求应予驳回。2006年8月,经山西省人民政府同意,该宗土地被转为建设用地,郝龙只、高安喜等人早已知道土地被征用,且被德凯公司使用,屯留县人民政府公布征地方案已无实际意义,故郝龙只等人要求屯留县人民政府履行征地方案公告职责的诉讼请求也应予以驳回。故依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第五十六条第(四)项之规定:判决驳回原告郝龙只等15人的诉讼请求。

山西省高级人民法院二审认为,根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定,国家征收土地,应当依照法定程序履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责。国土资源部《征用土地公告办法》对公告事项作了详细规定,第四条规定:“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第七条规定:“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第十四条第一款规定:“未依法进行征用土地公告的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”本案中,山西省人民政府于2006年8月4日批准讼争土地转为建设用地并办理征收手续,并确定屯留县人民政府负责批后实施及公告工作。屯留县人民政府在接到山西省人民政府的征地批文后,组织实施了征地工作及出让工作,但没有依法履行公告职责和办理补偿、安置手续。屯留县人民政府从2004年起支付给上诉人郝龙只等人的土地租赁费,不能等同于征收土地的补偿、安置费。上诉人郝龙只等15人作为被征地农村村民有权要求屯留县人民政府履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责,并依法支付征地补偿、安置费。原判关于征地行为已经完成且郝龙只等人领取了土地租赁费视为对补偿、安置方案已认可,屯留县人民政府履行征地公告职责已经没有实际意义的观点,不能成立。综上,原审判决理由和结果不当,本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项之规定,判决如下:一、撤销长治市中级人民法院于2009年12月9日作出(2009)长行初字第007号行政判决;二、屯留县人民政府依法履行征地方案和征地补偿、安置方案公告职责。

(三)典型意义

在土地征收中,行政机关既是决定者也是执行者,权力高度集中,被滥用的风险极大。因此,从制度设计上要尽量保证权力公开、公正运行,增加土地征收的透明度,保障被征收者的知情权和陈述意见权,以规范征收行为。征地公告制度,包括征收土地方案公告和征收土地补偿安置方案公告,是保证被征地农民知情权的法定程序,是征地及补偿安置工作透明化的程序保障。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及国土资源部《征用土地公告办法》对征用土地公告的内容、形式和程序均作了明确规定。此外,国土资源部2004年5月1日施行的《国土资源听证规定》第十九条规定,拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的,主管部门在报批之前,应当告知当事人有要求听证的权利。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》第十条至第十二条规定,市、县人民政府及其部门和乡级人民政府重点公开征收土地及其补偿、补助费用的发放、使用等政府信息,这可以说是对我国征地公告制度的新要求和重要补充。实践中,如果在征地中出现行政机关没有依法履行征地公告职责,剥夺被征地农民对征地行为的知情权和对征地补偿安置方案的听证权、建议权,意味着征地程序严重违法,被征地农民有权向人民法院提起诉讼要求行政机关依法履行征地公告职责。本案中,征地行为已经实施,但被征地农民对征地事宜一直不知情,人民法院经审理认定行政机关没有履行征地公告职责,直接判决行政机关履行征地公告职责,有力促进行政机关依法行政,保障被征地农民的合法权益。判决生效后,屯留县人民政府高度重视,成立执行工作领导组,积极履行判决,经协商和被征地农民达成补偿协议,征地补偿款3929310元已全部补偿到位,郝龙只等15人已向长治市中级人民法院提出《撤回执行申请书》。