行政诉讼中对资产评估报告的审查及处理

【裁判要点】

人民法院对作为证据的资产评估报告，应当依法严格审查。审查的依据是资产评估准则等法律规范规定，审查的内容包括评估机构和人员的资质、评估目的、评估程序、评估基准日的确定、评估对象的现状和法律权属调查、评估方法的确定、评估工作的具体流程和工作记录等。评估机构和人员提供虚假评估报告妨碍行政诉讼活动的，人民法院应当依照行政诉讼法规定依法予以处罚；对妨碍诉讼活动行为的处罚，不限于一、二审阶段，也包括立案、再审审查、执行等阶段。

【案情】

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省新民市人民政府（以下简称新民市政府）。

被申请人：（一审原告、二审被上诉人）魏淑英、齐帅。

魏淑英、齐帅在新民市前营子村东侧有7.2亩承包地，2008年之前即开始在承包地上从事苗木、风景树繁育、销售。京沈铁路客运专线途经新民市七个乡、镇、街道，在新民市境内的线路长度为55.655公里，魏淑英、齐帅的承包土地在该工程用地范围之内。为配合京沈铁路客运专线工程建设，2009年6月25日和2013年12月18日，新民市政府两次发布公告，禁止在项目用地范围内抢栽抢建。2013年12月21日，新民市政府发布《京沈铁路客运专线（新民段）项目建设征地拆迁补偿实施方案》，附件中关于紫叶稠李的补偿标准为每株50元。2014年3月9日，新民市政府组织人员对魏淑英、齐帅承包地上的苗木进行核查，确认承包地上栽种有3年生紫叶稠李23116株，沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所（以下简称嘉森评估所）丛日健、裴海峰、张纪强三人参加了核查工作。2014年3月9日，新民市政府发布《关于清除京沈客专铁路沿线非法抢栽抢建地上物和设施的通知》，要求抢栽抢建的当事人自通告发布之日起3日内自行清除抢栽抢建的地上物和设施，逾期不自行清除的，公安机关及有关执法部门将依据相关法律法规规定予以强制清除。2014年3月13日，新民市政府对魏淑英、齐帅7.2亩承包地上的紫叶稠李实施了强制清除。2014年10月17日，国土资源部下发国土资函[2014]528号《关于新建北京至沈阳铁路客运专线（沈阳、阜新、朝阳段）工程建设用地的批复》，同意将包括涉案承包地在内的共计1101.3334公顷集体所有农用地转为建设用地，并办理征地手续。2014年11月7日，辽宁省国土资源厅作出辽国土资函[2014]218号《转发国土资源部关于新建北京至沈阳铁路客运专线（沈阳、阜新、朝阳段）工程建设用地批复的函》。

魏淑英、齐帅诉称，其在位于新民市前营子村东侧有7.2亩承包地，从2007年开始即从事苗木、风景树繁育、销售经营，有权在自己的承包地上栽植林木并获得经营收益，种植的树木不属于抢栽苗木，也没有骗取地上物补偿款的故意，新民市政府仅以2009年6月25日下达公告，并以树苗不足五年为由不予补偿的行为严重侵害了自己的合法权益。故请求法院确认新民市政府于2014年3月13日强制拆除魏淑英、齐帅地上物的行为违法，判令赔偿经济损失14万元。

新民市政府答辩称，该府于2009年6月250下达了土地预征收公告，并要求征地范围内的农户不得抢栽抢建作物及新增地上附着物。魏淑英、齐帅的树苗种植于2011年，违反了下发的有关公告的要求，按照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）第三条第（九）项之规定，抢栽树木不在征地补偿范围内，新民市政府对魏淑英、齐帅抢栽树木实施的强制清除行为符合法律规定。魏淑英、齐帅的诉讼请求没有事实基础和法律依据，其主张不能成立，请求依法驳回其诉讼请求。

【审判】

辽宁省沈阳市中级人民法院一审认为，《辽宁省实施土地管理法办法》第二十五条第二款规定：“自征地公告发布之日起，突击栽种的树木、青苗和抢建的建筑物、构筑物等，不予补偿。”对集体土地上抢建、抢种行为的认定，应该以土地征收并发布征地公告为前提。新民市政府提交的证据不能证明魏淑英、齐帅使用的土地已经由有权机关批准征收并发布了征地公告。同时，根据魏淑英、齐帅提供的证据，可以证明其在2008年以前即一直从事繁育销售木苗的经营活动，在京沈客运专线征地拆迁前魏淑英、齐帅并未改变原种植种类，亦未实施抢栽抢建行为，新民市政府以魏淑英、齐帅2009年6月后抢载抢种为由实施强制拆除行为缺少事实依据，应当确认违法。

因新民市政府的违法强拆行为造成了魏淑英、齐帅的财产损失，根据国家赔偿法第四条第（二）项的规定，魏淑英、齐帅有取得赔偿的权利。关于赔偿范围，根据新民市政府提供的《关于齐帅所有紫叶稠李调查情况的说明》（以下简称《紫叶稠李情况说明》），可以证明魏淑英、齐帅被强制拆除的地上物为三年生紫叶稠李，数量为23116株。关于赔偿数额，因苗木已经灭失，不具备评估条件，可参照新民市政府在征地过程中适用的补偿方案所规定的标准判决赔偿。根据补偿方案附表一（果树、杂树、林木等补偿标准表）记载，紫叶稠李补偿标准为每株50元，故新民市政府应赔偿紫叶稠李苗木损失23116株×50元/株=1155800元。综上，依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第57条第2款第（2）项、国家赔偿法第四条第（二）项之规定，判决：确认新民市政府对魏淑英、齐帅地上物实施的强制拆除行为违法；新民市政府在本判决生效之日起15日内赔偿魏淑英、齐帅地上种植物损失1155800元。

新民市政府不服一审判决，上诉称：1.一审判决认定事实不清。新民市政府在一审中提交的资产情况说明并非是对魏淑英、齐帅赔偿的调查，认定株数过密，数量不准；魏淑英、齐帅种植风景树的行为违反了农牧渔业部、国家土地管理局《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》的规定；一审认定种植土地为7.2亩错误，应为6.929亩。2.一审判决适用法律错误。应当适用国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，不应适用《辽宁省实施土地管理法办法》第二十五条第二款的规定。本案征地系国家重点工程，程序上具有特殊性，2014年征地批复已经下达，因此不能仅以客观上没有取得征地批复的瑕疵作为唯一依据确认行政行为违法。请求撤销一审判决，依法改判。

辽宁省高级人民法院二审认为，新民市政府虽然在二审中提交了涉案土地获得征地批复的证据，但该证据不能证明被诉具体行政行为即强制清除地上物的行为具备合法性。新民市政府主张应当按照国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）第三条第（九）项的规定，认定魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李苗木属于抢栽、抢种，因新民市政府并未提供在征地依法报批前将征地情况书面告知魏淑英、齐帅的相关证据，故依此规定认定魏淑英、齐帅的行为属于抢栽、抢种仍缺乏事实依据。同时根据魏淑英、齐帅提供的证据可以证明其在2008年以前即一直从事繁育销售苗木的经营活动，在本次征地拆迁前并未改变原种植种类，亦未实施抢栽、抢种行为。新民市政府仅以涉案苗木为三年生为由认定其属于抢栽、抢种，进而实施强制清除行为明显缺乏事实依据和法律依据，并且新民市政府在实施强制清除行为时没有采取证据保全、没有对具有使用价值的苗木采取妥善的保管措施，致使损失扩大亦属不当，一审法院据此确认该行为违法符合法律规定，应予维持。关于赔偿数量和金额，一审法院根据新民市政府提供的《紫叶稠李情况说明》和补偿方案附表一（果树、杂树、林木等补偿标准表），确认被强制清除的地上物为三年生紫叶稠李，数量为23116株，补偿标准为每株50元，新民市政府应赔偿魏淑英、齐帅紫叶稠李苗木损失1155800元并无不当，应予维持。综上所述，被诉强制清除行为违反法律、法规规定，应属违法，造成的损失应予赔偿。新民市政府的上诉理由和请求缺乏事实依据和法律依据，不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。遂依照行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

二审判决生效后，新民市政府委托嘉森评估所对魏淑英、齐帅的紫叶稠李进行价格评估。嘉森评估所于2015年8月28日出具了沈嘉林评字0015]第530号《京沈客专项目涉及齐帅所有紫叶稠李资产价值评估报告书》（以下简称530号《评估报告》），认定魏淑英、齐帅的紫叶稠李苗木价格为每株5元，评估技术人员为周士杰、张继亮。新民市政府将《评估报告》作为新证据，向最高人民法院申请再审，请求撤销一、二审行政判决，改判补偿魏淑英、齐帅损失115800元。事实和理由为：1.新民市政府确认魏淑英、齐帅承包地上有23116株紫叶稠李，只是对客观事实的记载，不能显示植物密度的合理性。2.补偿方案中紫叶稠李每株50元的补偿标准，是针对同类成树，不适用于魏淑英、齐帅种植的树苗。3.新民市政府委托嘉森评估所对魏淑英、齐帅的树苗进行评估，结论是种植树苗价格为每株5元。

最筒人民法院认为：新民市政府在未取得征地批复、未发布征地公告的情况下，认定魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李属于抢栽抢种，并予以强制清除，缺乏事实和法律依据，一、二审判决确认违法，双方并无异议，本院亦予确认。新民市政府违法强制清除造成魏淑英、齐帅的财产损失，应当依法赔偿。

一、关于紫叶稠李的株数问题

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称行政证据规定）第53条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”2014年9月16日嘉森评估所出具《紫叶稠李情况说明》，内容为：嘉森评估所接受新民市土地房屋征收办公室委托，2014年3月9日与新柳街道、前营子村委会派员共同进行调查，认定齐帅所有紫叶稠李苗龄3年，总株数为23116株。该调查结果系苗木核查过程中形成的资料，新民市政府亦予认可，并作为己方证据向一审法院提父。一审庭审质证过程中，双方当事人均未对该证据的真实性、合法性提出质疑。一审采纳该证据，认定魏淑英、齐帅被强制清除的紫叶稠李株数，并无不当。新民市政府再审申请称，《紫叶稠李情况说明》不能显示植物密度的合理性，否定该证据的证明效力，但没有提供足以推翻该证据的反证。且在本院询问过程中，新民市政府的委托代理人称，不再对紫叶稠李的株数提出异议，故对新民市政府有关紫叶稠李株数的申请再审理由不予支持。

二、关于赔偿标准问题

国家赔偿法第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失，是指受到损害财产的市场价值。新民市政府违法强制清除魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李，应当按照紫叶稠李的市场评估价格予以赔偿。在紫叶稠李已经被强制清除，无法根据现状进行评估的情况下，一、二审判决参照新民市政府征收补偿方案规定的每株50元的标准予以赔偿，体现了市场价格赔偿的基本原则，判决结果并无不当。新民市政府主张补偿方案中每株50元的补偿标准系针对紫叶稠李成树的补偿标准，但是，从补偿方案的表述看，并不能得出该结论，且新民市政府亦未提供其他相关证据证明其主张。新民市政府将530号《评估报告》作为新的证据向本院提交。根据行政证据规定第52条规定，再审新证据是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本案中，新民市政府在一、二审程序中，均未对涉案的紫叶稠李价格申请评估，在二审判决生效后委托评估机构作出的评估结论，明显不属于应当再审的新证据。

三、关于评估报告的真实性问题

嘉森评估所接受新民市政府的委托作出的530号《评估报告》，严重违反评估程序，评估结论没有事实依据，不具有真实性，不能作为认定涉案紫叶稠李赔偿价格的依据。嘉森评估所作出的530号《评估报告》，属于提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的行为，根据行政诉讼法第五十九条第一款第（二）项以及第二款的规定，对嘉森评估所及其主要负责人、直接责任人员应当处以罚款处罚。

综上，新民市政府的再审申请不符合行政诉讼法第九十一条第（二）项、第（三）项规定的情形。依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第74条的规定，裁定驳回新民市政府的再审申请。

最高人民法院同时作出（2015）行监字第1921号罚款决定，认为嘉森评估所出具虚假评估报告，妨碍了人民法院公正审理案件，应当承担法律责任。张汝伯作为嘉森评估所的法定代表人，周士杰、张继亮作为评估报告书的评估技术人员，分别是提供虚假材料单位的主要负责人和直接责任人，亦应当对该行为承担法律责任。对嘉森评估所罚款人民币1万元整；对张汝伯、周士杰、张继亮各罚款人民币2000元整。

【评析】

本案系新行政诉讼法实施以来，最高人民法院在行政诉讼中认定诉讼失信、妨碍审理的第一案。为查明案件事实，法庭通知评估人员到庭接受质询，法官在庭审中依照资产评估准则等法律规范的要求，查明评估报告缺乏基本的事实根据，严重违反评估程序。为此，合议庭合理运用证据规则，认定评估机构提供的评估报告系虚假评估报告，并依法对评估机构和人员予以处罚。本案的处理，彰显了人民法院对诉讼失信行为认真核查、坚决惩处的决心，具有典型和示范意义。

一、对于评估报告的审查标准及审查方式

当前在民事诉讼和行政诉讼中，虚假评估及虚假鉴定等行为较为泛滥，严重妨碍了人民法院对案件的公正审理。人民法院对作为证据提交的评估报告应当进行严格审查。在对评估报告审查中需要明确以下三个问题：

（一）评估报告的性质

行政诉讼法第三十三条规定：证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录及现场笔录。其中，鉴定意见是指接受委托或者聘请的鉴定人，运用自己的专门知识和技能，利用专门的仪器和设备，对案件中某些专门性问题进行分析、鉴别和判断后作出的书面意见。长期以来，部分法院将鉴定结论视为科学判断或者专门性知识，认为法院无法判断，因此直接认可其证据效力。但是，鉴定意见也具有一定的主观性，也会因主客观的各种原因出现错误，应当允许当事人对鉴定结论提出异议，人民法院对当事人提出的异议应当认真审查。新修改的行政诉讼法第三十三条将鉴定结论修改为鉴定意见，也表明了对于该种证据，法院应当结合案件的全部证据综合审查判断的意向。评估报告是指注册资产评估师根据资产评估准则的要求，在履行必要评估程序后，对评估对象在评估基准日特定目的下的价值发表的、由其所在评估机构出具的书面专业意见。从证据分类而言，评估报告可视为鉴定意见。对于评估报告，也须经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。

（二）评估人员应否接受询问

行政诉讼法中没有对鉴定人员、评估人员等应否出庭接受询问的问题作出规定，但是，民事诉讼法第一百二十五条中明确规定，当事人经法庭许可，可以向证人、鉴定人、勘验人发问。根据《若干解释》第97条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”的规定，民事诉讼法第一百二十五条的规定，在行政诉讼中应当参照。也就是说，在行政诉讼中，鉴定人员、评估人员出庭接受询问，不存在缺乏法律依据的问题。

评估人员不出庭作证有可能产生以下两个方面的问题：一是评估人员不出庭有可能导致对房屋评估结论无法有效进行审查。房屋评估结论是将物证、书证等其他证据与案件事实联系起来对专业性问题所作出的结论性意见。评估结论在证据的理论分类上属于证人或者言词证据，而言词证据规则常常受到陈述者主观和客观因素的影响，因此特别需要对影响其判断可靠性的各种因素进行审查。有关评估按照何种程序如何进行，根据哪些证据材料，按照何种方法和技术手段推导出来的结论，这种方法和技术手段是否符合科学原理等问题，只有评估人员可以讲述清楚。只有在庭审中，通过对评估人员进行质询，才能得到合理的答案，否则，当事人将面对一纸房屋评估结论，无法了解评估人员专业知识水平的高低，无法了解评估程序是否符合法定要求，无法了解其使用的方法、技术手段是否正确，推导出来的结论是否符合科学原理以及其他各种影响评估结论正确性的因素。显而易见，评估人员不出庭接受询问，很多时候无法对房屋评估结论进行全面审查，难以分辨其对错。二是评估人员不出庭接受询问有可能导致反复评估。在庭审质证中，如果当事人对房屋评估结论的异议较大，由于鉴定评估人员不出庭接受询问，很多问题难以查清，法庭为了稳妥解决纠纷，一般都不敢轻易采纳或者不采纳该房屋评估结论，而是进行重新评估。在一个案件中多次房屋评估的情况经常发生，有时甚至每次房屋评估结论都不一样。其结果，降低了当事人对房屋评估结论的信任，增加了诉讼成本，延长了审理案件的时间，导致案件久拖不决；因一个事项有可能多次评估，所以，评估人员认为即使评估报告有问题，以后的房屋评估报告还有可能纠正，从而导致评估人员责任心下降和房屋评估结论质量下降，给法院认定案件事实造成相当大的难度。

为了规范制约鉴定工作，提高鉴定水平，帮助法官心证形成，增加庭审的透明度，维护司法公正和司法权威，避免上述问题的发生，《行政证据规定》第47条规定：“当事人要求鉴定人出庭接受询问的，鉴定人应当出庭。鉴定人因正当事由不能出庭的，经法庭准许，可以不出庭，由当事人对其书面鉴定结论进行质证。”“鉴定人不能出庭的正当事由，参照本规定第41条的规定。”“对于出庭接受询问的鉴定人，法庭应当核实其身份、与当事人及案件的关系，并告知鉴定人如实说明鉴定情况的法律义务和故意作虚假说明的法律责任。”

本案中，新民市政府以530号《评估报告》作为新证据申请再审，故对于该评估报告真实性、合法性的审查，成为再审审查中的焦点问题。本案中，530号《评估报告》确定的紫叶稠李评估价格为每株5元，与新民市政府补偿方案中确定的每株50元，差距达到10倍。为弄清10倍差距的原因，承办法官通过网络查询、电话咨询等方式进行核查。核查后发现，根据生长年限和树冠形状的不同等，紫叶稠李的市场价格差距非常大，而根据当事人向法庭提供的相关材料，难以证明评估报告的价格具有合理性。为此，法官决定进行询问，并通知评估人员到庭接受质询。

（三）对评估报告审查的依据、内容

庭审过程中，承办人按照《资产评估准则》等相关法律规范的规定，围绕评估程序逐条进行审查，其中重点围绕评估目的、基本程序、评估基准日的确定、评估对象的现状和法律权属调查、评估方法的确定、评估工作的具体流程和工作记录等问题进行询问，要求评估人员逐一予以举证说明。在法官依法审查、步步紧逼的追问下，最后评估人员不得不承认，其无法提供开展过现场调查、询价、制作工作底稿等基本工作程序的证据，亦无法证明评估报告的结论具有基本的事实根据。经审查，530号《评估报告》存在七个方面的问题。

1.评估目的不当

根据《资产评估准则——评估程序》第十一条的规定，注册资产评估师应当首先明确评估目的。530号《评估报告》中确定的评估目的为：“核定齐帅所有的紫叶稠李资产总价值，客观、公正作出征收紫叶稠李的补偿标准，为委托方征收补偿提供依据”，该评估目的与客观事实存在冲突。首先，辽宁省高级人民法院已于2015年4月24日作出二审判决，确认新民市政府强制清除紫叶稠李的行为违法，需进行赔偿而非补偿；其次，新民市政府已于2013年制定了京沈客专项目（新民段）征地拆迁补偿实施方案，明确了包括紫叶稠李在内的各种地上物的补偿标准，530号《评估报告》即便是要确定新的补偿标准，目的也应当是纠正既往的补偿标准，而不是在补偿方案之外另立新标准。

2.缺少现场调查程序

根据《资产评估准则——评估程序》第六条的规定，现场调查属于基本评估程序，注册资产评估师不得随意删减基本评估程序。嘉森评估所称，涉案紫叶稠李的现场调查工作就是该所于2014年3月9日开展的调查工作。首先，2014年3月9日嘉森评估所进行的调查在其接受本次资产评估委托之前，且2014年的调查并非基于资产价值评估为目的开展的调查，新民市政府在二审及再审申请中均明确，2014年的调查仅系逐户普查的程序性资料，该调查不能替代本次评估中的调查程序；第二，2014年3月9日参与调查的人员系嘉森评估所的丛日健、裴海峰、张纪强三人，与完成本次评估的人员完全不同；第三，2014年3月9日的调查表，对于紫叶稠李仅有“树龄3年，树高1.2米”的描述，缺乏地径、胸径、冠幅、分枝数量等具体状态的陈述和记载；第四，2014年3月9日调查的影像资料只有数张现场照片，无拍摄地点、拍摄时间、比例尺等信息，无法准确还原涉案紫叶稠李的全貌。故530号《评估报告》缺少现场调查程序。

3.评估基准日错误

530号《评估报告》中确定的评估基准日为2015年8月28日，该评估基准日并非涉案紫叶稠李被强制清除的时间。在本院询问中，菊森评估所称自2013年以来，苗木市场价格逐年走低。评估报告以2015年8月作为评估基准日，涉案紫叶稠李在被强制清除时的价值难以准确体现。

4.询价对象与评估对象情况不符

根据《资产评估准则——评估程序》第十九条的规定，注册资产评估师应当通过多种方式进行调查，获取评估业务需要的基础资料，了解评估对象现状，关注评估对象法律权属。涉案紫叶稠李系3年生，在2012年春季经过一次平茬。嘉森评估所称在评估时系以1年生的苗条作为询价对象，未将涉案紫叶稠李按3年树龄的整树作为询价对象，询价对象严重失实。

5.评估结论没有基本事实根据

530号《评估报告》采用的评估方法是市价法。根据《资产评估准则——评估程序》第二十二条至第二十四条的规定，注册资产评估师应当根据业务需要收集评估资料，并进行必要分析、归纳和整理，形成评定估算的依据，其中评估资料应包括查询记录、询价结果、行业资讯、分析资料等形式。嘉森评估所在询问中称评估技术人员进行了市场询价，但不能提供准确的询价对象、询价方式、询价过程以及评估师如何通过具体的分析、计算和判断，形成初步评估结论及最终评估结论，评估结论没有任何事实依据。

6.无询价过程等工作底稿

根据《资产评估准则——工作底稿》的规定，注册资产评估师执行资产评估业务，应当编制和管理工作底稿。工作底稿包括管理类工作底稿和操作类工作底稿，其中操作类工作底稿应当包括市场调查及数据分析资料、相关的历史和预测资料、询价记录、其他专家鉴定及专业人士报告等内容。嘉森评估所称开展了网络及电话询价、咨询行业专家等工作，但在询问中承认并未制作和保存任何工作底稿，无法证明其开展了相关询价、咨询专家等工作。

7.评估结论没分析说明

根据《资产评估准则——评估报告》第六条的规定，评估报告中应当提供必要信息，使评估报告使用者能够合理理解评估结论。530号《评估报告》的结论为，涉案紫叶稠李的现行市场价格为每株5元，但是在新民市政府2013年制定的征地拆迁补偿实施方案中紫叶稠李补偿价格为每株50元，二者价格存在10倍差距，但是评估报告中对此差距未作任何说明和分析。

综上，嘉森评估所严重违反评估程序，在缺乏基础的现场调查、询价咨询、资料分析情况下，编造数据，出具的530号《评估报告》不具有真实性。该虚假的评估报告书，违背了评估报告应当客观真实、恪守诚信的职业要求，干扰了诉讼秩序，妨碍了人民法院公正审理案件，应当承担法律责任。

二、对行政诉讼中诉讼失信行为的处罚

根据行政诉讼法第五十九条的规定，诉讼参与人或者其他人伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处1万元以下的罚款、15日以下的拘留。这里的诉讼参与人是指所有参与诉讼活动的人，不限于行政诉讼法第四章规定的诉讼参加入，还应当包括证人、鉴定人、勘验人和翻译人员等。嘉森评估所接受新民市政府的委托，出具评估报告，其身份可以比照等同为鉴定人。嘉森评估所提供评估报告，是新民市政府申请再审的主要证据，构成了行政诉讼法规定的妨碍法院审理案件的行为。本案通过对提供虚假证明材料的评估事务所进行处罚，表明对虚假诉讼、诉讼失信等行为的处罚不仅限于案件当事人，也包括鉴定人、证人在内的其他诉讼参与人。行政机关参与行政诉讼，亦应秉承诚信诉讼原则，依法行使诉讼权利。本案中，行政机关在一、二审败诉后，又委托评估机构进行评估，并申请再审，虽不违反法律规定，但其未对评估报告的真实性进行严格审查，有违诚信原则。但是鉴于没有直接证据能够证明行政机关与评估机构之间存在串通合谋出具虚假评估报告的合意，故仅对评估机构进行处罚。本案对评估机构的处罚，同时也是对行政机关的警示。

根据行政诉讼法第五十九条的规定，伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，应当予以处罚。有一种观点认为，该项处罚适用的时间节点就是人民法院审理案件期间，也就是案件的一、二审期间。笔者认为，对该条的适用期间应当做扩大解释，诚信诉讼应贯穿于整个诉讼过程之中，不应局限在一、二审阶段，也包括立案、再审复查、执行等在内的各个诉讼阶段。

在以往的行政审判实践中，对有妨害行政诉讼行为的行政机关或者其他单位，一般只处罚具体的工作人员，而对幕后决策的单位主要负责人往往没有予以处罚。新修改的行政诉讼法第五十九条第二款明确规定，人民法院对有則款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案不仅依照行政诉讼法的规定对评估机构顶格处罚，体现了人民法院在诉讼中对诉讼失信行为严厉打击的决心。同时对评估机构的法定代表人以及作出评估报告的评估技术人员作出罚款处理，体现了新行政诉讼法对处罚对象的调整。