方某诉广州住房公积金管理中心《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》案

【指导要点】

“旧楼加装电梯”是民生工程，也是民心工程。在高楼林立的广州，由于历史原因，在一些老城区里，仍有不少六七层甚至九层高的楼梯房。对上了年纪行动不便和希望改善居住环境的人们来说，加装电梯是一个迫切的需求。《住房公积金管理条例》规定，不但购买、建造住房可以提取公积金，大修房屋也可以提取公积金，《广州市既有住宅增设电梯试行办法》也明确规定既有住宅增设电梯可以申请使用住房公积金。

在上位法及地方政府规范性文件有明确规定的情况下，政策执行部门仅以无实施细则为由，不予通过申请人提取公积金的申请，明显不当。该案的意义在于通过个案推动旧楼加装电梯提取公积金惠民政策的落地，为有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善旧楼配套设施提供了有力的政策保障。

【基本案情】

2016年4月1日，申请人方某（以下简称申请人）向被申请人广州住房公积金管理中心（以下简称被申请人）提交关于旧楼加装电梯提取住房公积金的申请。2016年4月12日，被申请人作出《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》，主要内容为：“我中心于2016年4月1日接待了您的来访，并收到您提交的关于旧楼加装电梯提取住房公积金的申请。虽然《广州市既有住宅增设电梯试行办法》中规定既有住宅增设电梯可以通过提取住房公积金来筹集资金，但住房公积金的提取细则需经广州市住房公积金管理委员会（以下简称管委会）审批通过才可执行，我中心于2012年提交关于既有住宅增设电梯提取住房公积金议题上第二届七次管委会审议，未通过审议。所以，目前广州市住房公积金提取政策规定的职工可提取的情形不包括旧楼加装电梯……”

【复议结果】

复议机关撤销了被申请人作出的《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》，并责令被申请人重新作出行政行为。理由为：《住房公积金管理条例》(国务院令第350号)「该条例已被修改，新规定可参见《住房公积金管理条例》(根据2019年3月24日《国务院关于修改部分行政法规的决定》修正)。」第5条规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”第24条第1款第1项规定：“职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：（一）购买、建造、翻建、大修自住住房的；……”

《广州市既有住宅增设电梯试行办法》（穗府办〔2012〕21号）「该办法已失效。新规定可参见《广州市既有住宅增设电梯试行办法》(穗府办〔2016〕11号)。」第7条第1款第3项规定：“既有住宅增设电梯所需要的资金，可以按照以下方式筹集：……（三）可以申请使用房屋所有权人名下的住房公积金、专项维修资金；……”第8条第3款规定：“申请使用第七条第(三)项的住房公积金用于既有住宅楼宇增设电梯的按照《住房公积金管理条例》及本市有关规定向广州住房公积金管理中心提出申请。”

根据上述规定，既有住宅增设电梯所需要的资金，可以申请使用房屋所有权人名下的住房公积金。《住房公积金管理条例》规定“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房”，电梯也属于房屋的一部分，应属于该范畴。本案中，申请人向被申请人提交关于旧楼加装电梯提取住房公积金的申请，被申请人以“住房公积金的提取细则需经广州市住房公积金管理委员会审批通过才可执行”为由不同意申请人的申请，被申请人对申请人提取公积金申请的处理，明显与上述规定不符。

此外，广州市新旧既有住宅增设电梯办法都规定既有住宅增设电梯可以申请使用公积金，但2012年至申请人申请提取公积金时，被申请人仍未通过提取细则，不符合行政效能的要求，也不符合服务型政府的要求。因此，复议机关撤销了被申请人作出的《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》，责令被申请人依法对申请人的申请重新作出处理。

【专家点评】

提高行政效能建设人民满意的服务型政府——评方某诉广州住房公积金管理中心颁发《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》案

董皞

广州大学公法研究中心教授

中国法学会行政法学研究会副会长

天地之大，黎元为先。构建服务型政府在于满足人民的诉求和提升政府服务的质量。党的十九大报告再次强调，转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式、增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。“人民满意”“服务型”既是目标也是路径。目前全国范围内需改造的城镇老旧小区涉及居民，量大面广。本案不仅以个案形式确认公积金应适用于旧楼加装电梯的情况，也再次明确政策执行部门在实施惠民政策过程中应严格遵守行政效能和建设服务型政府的要求。

本案的主要争议焦点：目前全国多个城市已推出旨在解决居民出行问题的旧楼加装电梯工程，各地也相继颁布出台各类法规支持此项重大民生工程，例如本案中的《广州市既有住宅增设电梯试行办法》。广州市人民政府于2012年颁布实施《广州市既有住宅增设电梯试行办法》，明确规定既有住宅增设电梯所需要的资金，可以申请使用房屋所有权人名下的住房公积金。

虽然有以上明确规定，本案申请人向被申请人提出提取公积金用于旧楼加装电梯的申请却被驳回。被申请人以住房公积金的提取细则尚未通过审批为由，认定旧楼加装电梯不属于广州市住房公积金提取政策规定的可提取公积金的情形。因此，本案争议的焦点问题在于，以无具体实施细则（即住房公积金提取细则）为由不同意申请人提取公积金的申请（即旧楼加装电梯提取公积金）是否合法适当?对本案裁判法理的评析从裁判内容及结论来看，主要有以下几点认识。

第一，关于申请人是否能提取住房公积金用于旧楼加装电梯，复议机关首先确认旧楼加装电梯属于可提取住房公积金的情形。根据《住房公积金管理条例》(国务院令第350号)和《广州市既有住宅增设电梯试行办法》(穗府办〔2012〕21号)，本案的复议机关确认电梯属于房屋的一部分，同时也确认申请人提取住房公积金的目的，符合“购买、建造、翻建、大修自住住房”的规定。被申请人拒绝申请人的答复违反上述规定。

第二，关于被申请人驳回理由是否合法适当，复议机关认定其理由与已有规定不符，并责令被申请人对申请人的申请重新处理。作为上位法的各类规范性文件已经赋予申请人提取公积金的权利，却因具体实施规则的缺位而无法落实。从2012年《广州市既有住宅增设电梯试行办法》的实施到2016年申请人提出申请的四年时间中，负责落地的被申请人仍然未出台具体的提取细则，直接导致申请人的权利得不到保障。

本案是一例典型的因落地政策缺位而导致的行政争议。虽然本案涉及被申请人对申请人作出的具体行政行为，但对于被申请人应该制定却未制定提取细则的行为，属于行政不作为的抽象行政不作为。区别于具体行政不作为，抽象行政不作为通常是具体行政行为的依据和具体不作为的作为义务产生来源。所以，抽象行政不作为对相对人的权利义务有更大的影响，也涉及更多的不特定的行政相对人。

复议机关在此案中强调了被申请人行政效能和建设服务型政府的要求。此后,被申请人正式发布《关于加大住房公积金对缴存人改善居住条件支持力度的通知》,明确加装电梯提取公积金的具体申请程序。

本案对建设服务型政府的影响和意义：本案为行政复议救济由抽象行政不作为导致的行政争议树立了良好的示范。解决行政争议的第一途径应该是行政复议。

本案的申请人行使行政复议申请权，向作出具体行政行为的被申请人的上级机关，即广州市人民政府提出行政复议申请。复议机关撤销了被申请人作出的《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》，责令被申请人依法重新处理申请人的申请。复议决定作出后，被申请人正式发布了《关于加大住房公积金对缴存人改善居住条件支持力度的通知》，明确加装电梯可以提取公积金，加装电梯提取公积金的政策终于落地，本案申请人也顺利提取公积金。本案以行政复议的形式成功解决行政纠纷。这表明行政复议制度对于抽象行政不作为有重要的监督和救济功能。本案也表明行政复议制度在民生领域的作用不断提升，是有效化解行政争议、维护社会和谐稳定的重要法律制度。

随着旧楼加装电梯成为居家养老领域的民心工程，本案以个案形式推动旧楼加装电梯可提取公积金这一政策的落地，帮助更多市民提取公积金以解决旧楼加装电梯的资金困难。同时，也促进本地和其他地区的政府陆续出台关于旧楼加装电梯的新政及实施细则，对于这项民心工程的落地至关重要。

治国有常，利民为本。在处理涉及民生领域的行政争议时，本案复议机关体现了注重“以人为本、复议为民”的办案宗旨。复议机关强调高效便民的行政效能和建设服务型政府的要求。提升行政效能是建设服务型政府的重大举措。只有提升政府行政效能，才能为人民提供优质高效的公共服务，不等不拖，才能建设成人民满意的服务型政府。