某公司诉白山市人民政府颁发《建设用地批准书》案

【指导要点】

1.《建设用地批准书》是否属于受理范围；

2.在被申请人自行撤销具体行政行为情况下，复议机关该如何作出复议决定;

3.行政行为的违法性继承，先行政行为违法是否导致后续行政行为违法或者无效？

【基本案情】

2011年9月29日，被申请人白山市人民政府（以下简称被申请人）发布《白山市人民政府房屋征收决定公告》，对申请人某公司（以下简称申请人）房屋所在地块进行征收。2012年11月22日，申请人与第三人某房地产公司（以下简称第三人）签订《房屋土地补偿协议书》。协议书约定，申请人将上述土地和房屋作价1600万元转让给第三人。

第三人付款时间和方式为：1.协议签订之日起10日内，第三人向申请人支付房地产出让补偿款300万元。2.申请人在最短时间清退所售房屋内招租业户，并负责所需费用。清退时间自协议生效之日起，不得超过3个月。第三人需在确认申请人清退事宜完结后10日内，向申请人支付房地产出让补偿款500万元。3.申请人将现有房屋所有权证、国有土地使用权证，会同第三人到相关部门进行验证，确认无抵押、无贷款转让涉及的法律纠纷问题后，第三人支付申请人房地产出让补偿款500万元。4申请人将验证合格的房屋所有权证、土地使用权证交付房产、国土资源部门挂牌的同时，第三人向申请人支付300万元出让补偿款。5.通过诉讼清退招租业户发生的费用双方各承担50%。6.与本次房屋土地出让补偿有关的各项税费，包括申请人及其股东的所得税，全部由第三人承担。

违约责任：1.第三人未在规定时间内付款，向申请人支付全部款项1%的违约金。2.申请人在收到第三人支付的房地产出让补偿款，逾规定期限自本协议签订起3个月内（需通过诉讼方式清退的除外）仍未清退完毕的，支付全部款项1%的违约金。3.协议签订后，申请人不出让，如已收取第三人补偿款，申请人除必须退还已收取的外，同时支付给第三人200万元的违约金；如第三人付款后终止受让，须向申请人支付200万元的违约金。4.申请人出具的房地产产权证照，要确保为无抵押、无贷款转让的，涉及法律纠纷的有效独立产权。否则，须向第三人赔偿200万元。5.此协议一式两份，申请人和第三人各执一份，自双方签字、盖章且第三人支付的首付300万元到达申请人账户之日起生效。

2012年12月3日，第三人向申请人支付了300万元。2013年6月13日，申请人向第三人发送了《关于速来确认清退事宜完结并按约定支付第二批价款的函》。2013年7月8日，申请人向第三人发送了限期解除房屋土地补偿协议书的通知，通知第三人必须于2013年8月10日前，前来申请人处确认清退事宜完结，并按约定支付第二批购买价款500万元，继续履行双方协议及商定事项。否则，申请人即视为第三人终止受让，立即解除与第三人签订的协议书。

2013年8月7日，白山市国土资源局与第三人签订《国有土地使用权招拍挂成交确认书》，将11231平方米土地（含申请人上述8965平方米土地）以435万元出让给第三人。2013年9月28日，白山市国土资源局与第三人就上述招拍挂成交的土地签订《国有建设用地使用权出让合同》。同日，被申请人就上述地块为第三人颁发《建设用地批准书》，有效期为2013年9月至2014年10月。

2013年10月10日，上述地块的《建设用地审批表》完成审批手续。2014年6月20日，第三人向申请人支付了200万元。2014年7月，第三人组织建筑公司进入上述地块，强行拆除申请人房屋并施工，实际占用申请人上述土地。

【复议决定】

复议机关作出复议决定，确认被申请人所作的《建设用地批准书》违法，理由为：被申请人为第三人颁发的《建设用地批准书》侵害了申请人的合法权益，并作出确认违法行政复议决定书。主要事实和理由是：申请人与第三人就拥有合法使用权的8965平方米土地和地上房屋签订《房屋土地补偿协议书》，但双方未履行协议书中的全部条款，申请人上述房屋的所有权和土地的使用权没有转移，仍为申请人所有。

同时，被申请人对申请人上述房屋及土地作出房屋征收决定后，未对申请人房屋及所占土地进行补偿，未将申请人上述土地的使用权收为国有，白山市国土部门就将上述地块挂牌出让，被申请人为第三人颁发了《建设用地批准书》，导致申请人合法的房屋被强行拆除，房屋所占地块被占用，该行政行为违反了《土地管理法》第13条和《物权法》第4条的规定。

【专家点评】

合法性审查范围应涵盖先行政行为——某公司诉白山市人民政府颁发《建设用地批准书》案评议

谭宗泽

西南政法大学行政法学院院长、教授

中国法学会行政法学研究会副会长

防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，是行政复议的基本功能。根据《行政复议法》第28条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，依法作出行政复议决定。行政复议审理范围并不受申请人的复议请求约束。

本案申请人与第三人之间存在土地使用权协议转让的约定，但该转让行为没有完成，第三人并没有取得案涉地块的占有、使用权；同时，本案被申请人发布包括案涉地块在内的房屋征收公告，但是该征收行为同样没有完成法定程序，没有将案涉土地使用权收为国有。因此，经历形式上的私法转让行为与公法征收行为之后，申请人合法享有的国有土地使用权权属并没有发生任何变化，仍然属于申请人。

而被申请人将申请人享有的土地使用权挂牌出让，没有法律依据，侵犯了申请人的财产权利，应属违法行使职权。因此，白山市国土资源局与第三人签订《国有土地使用权招拍挂成交确认书》中关于案涉地块部分亦属违法，被申请人基于第三人取得建设土地而颁发给第三人的《建设用地批准书》失去合法性基础，且该《建设用地批准书》先颁后批，违反法定程序。因此，上述具体行政行为违法，应依法撤销。

合法有效的行政行为至少应当具备主体适格，职权法定，程序合法且事实清楚，适用法律正确等要件。本案在法律适用、程序判断和裁判理由上有以下三个方面的突出特点，对类案具有指导意义。

1本案确认了发布房屋征收决定公告并不当然产生被征收房屋所有权人丧失物权的效果。本案所涉法律关系比较复杂。被申请人发布房屋征收决定公告在前，申请人与第三人签订国有土地使用权转让协议在后，在此阶段行政行为与民事行为并存，于征收行为，行政机关未对申请人房屋及所占土地进行补偿，未将申请人上述土地的使用权收归国有，没有完成征收程序，案涉土地使用权仍然属于申请人；于使用权转让的民事行为，因没有按照约定履行合同义务，第三人也没有依照合同取得案涉土地使用权。因此，白山市国土部门将上述案涉地块土地使用权挂牌出让的条件并未成就，其将申请人合法拥有的国有土地使用权挂牌出让的行为侵害了申请人受法律保护的财产权利，出让行为违法。

本案复议机关认为，发布房屋征收决定公告并不当然产生被征收房屋所有权人丧失物权的效果。只有在依法对被征收房屋的权利人进行补偿后，案涉土地使用权收归国有的程序才完成。本案对正确理解适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》具有指导意义。

2.本案丰富了行政行为违法性继承理论。如果行政机关出让土地使用权的行政行为违法在先，即使之后行政机关颁发《建设用地批准书》的行为合法，申请人也有权以在先行政行为违法而请求复议机关撤销该《建设用地批准书》。

即使仅仅从第三人通过挂牌出让程序取得上述案涉地块土地使用权，被申请人为第三人颁发《建设用地批准书》这一行政过程观察本案，我们也会质疑本案申请人申请行政复议的资格和理由。因为，行政机关出让的是国有土地使用权，向第三人颁发《建设用地批准书》也与申请人没有利害关系，申请人似乎并不能成为行政复议的适格申请人。

然而，当我们穿透上述行为就会发现申请人请求复议的正当性在于违法行政行为的继承性。由于行政机关将本属于申请人的土地使用权违法出让在先，才有了第三人取得土地使用权并申请颁发《建设用地批准书》的后续行为。即使后续行为外观及程序并不违法，也应当因在先行政行为违法而被撤销。

3.本案对建设用地批准程序的审查坚持了行政程序的基本规则，复议机关去除了传统意义上的内部程序与外部程序的区分，坚持程序的完整性理念，认定违反行为顺序的行政行为构成程序违法。当第三人按照外部程序的要求申请建设用地获得批准，并持有《建设用地批准书》时，该被批准获得的权利具有合法外观，并不因为批准机关违反内部程序而当然被撤销。当被申请人的颁证行为因为违法性继承的理由和审批程序违法被复议机关撤销时，第三人可以援用信赖利益保护原则要求被申请人给予损失补偿。

就本案而言，申请人以违法性继承的理由要求撤销《建设用地批准书》，复议机关审理查明被申请人的行政行为同时违反法定程序，在行政机关已经解除土地使用权出让合同，已经撤销了《建设用地批准书》的情况下，作出确认行政机关颁发《建设用地批准书》的行为违法的复议决定，坚持了程序完整性理念，具有类案指导意义。