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最高法院判例:行政机关以信访形式处理安置补偿争议的行为属于行政诉讼受案范围

【裁判要旨】

当事人向行政机关主张安置补偿利益,行政机关以信访答复的形式认定当事人不符合安置条件,对其权利义务产生了实际影响,属于行政诉讼的受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

2020)最高法行再433

再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈学永。

委托诉讼代理人陆善标,河池市法律事务中心法律工作者。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)河池市金城江区人民政府。住所地:广西壮族自治区河池市金城江区金城西路**

法定代表人曾朝伦,区长。

委托诉讼代理人韦木荷,该区工商联主席。

委托诉讼代理人韦美团,广西弘生联合律师事务所律师。

再审申请人陈学永因诉被申请人河池市金城江区人民政府(以下简称金城江区政府)撤销信访答复及征地补偿安置一案,不服广西壮族自治区高级人民法院(以下简称二审法院)于2019112日作出的(2019)桂行终1086号行政裁定,向本院申请再审。本院于2020826日作出(2020)最高法行申4112号行政裁定,依法提审本案。提审后,依法组成合议庭进行了审理,现已审理终结。

广西壮族自治区河池市中级人民法院(以下简称一审法院)、二审法院查明,陈学永原系河池市金城江区六圩镇六圩村板立屯**(以下简称板立**)村民,后于201111月与河池市五吉有限责任公司(以下简称五吉公司)签订劳动合同,成为五吉公司的合同制工人。根据城市建设的需要,陈学永所在的板立三组的集体土地分三次被征收为河池市城市建设用地。2016920日,金城江区政府设立的河池城区征地拆迁办作出《六圩社区板立三队生活安置用地分配方案公示》,公示内容为:根据《河池市城市规划建设征用土地补偿暂行办法》(河政发[2005]31号文)精神,为解决被征地农民今后的生活出路问题,经工作组核实,现将拟定《六圩社区板立三队生活安置用地分配方案》再次进行公示,公示期为2016920日至22日。被安置人如对本方案有异议,请在公示期内持个人身份证及户口本原件到六圩镇政府陈述。联系人:罗梦依。并附《六圩社区板立三队生活安置用地分配方案》。陈学永认为该公示没有将其作为被安置人侵犯了其应得的安置补偿利益,遂向河池城区征地拆迁办提出异议。河池城区征地拆迁办于20161024日作出涉案信访答复意见,答复陈学永:“经查证,你于201111月被录用为河池五吉股份有限公司合同制工人,根据河池城区失地农民安置政策‘在被征收土地的村民小组安置截止时间前(板立三队的安置截止时间为2014927日)已是机关、事业单位的公职人员或国有、国有控股企业的合同制职工的不能列为失地农民安置对象’的规定,你不符合安置条件,故不能落实你的失地农民生活安置,请理解。”该答复意见于20161025日送达给陈学永,陈学永不服,先后向金城江区政府和河池市人民政府申请复查、复核,两级政府分别作出《陈学永信访事项复查意见书》(金信查字〔20168号)和《关于陈学永信访人反映信访事项的复核意见书》(河信核〔201713号)维持了上述答复意见。河池市土地储备中心亦于2017814日对陈学永的信访事项作出《关于信访人陈学永信访事项复核意见书》,认为陈学永不符合安置条件。陈学永不服上述信访答复,于201819日提起行政诉讼,请求撤销上述信访答复。一审法院于2018116日作出(2018)桂12行初7号行政裁定,对陈学永的起诉,不予立案。陈学永不服,上诉至二审法院,该院于2018613日作出(2018)桂行终268号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。陈学永仍不服,向本院申请再审。201913日,陈学永向一审法院提起行政诉讼,请求撤销河池城区征地拆迁办作出的涉案信访答复意见,判令金城江区政府重新作出对陈学永因土地行政征收补偿安置的行政行为,一审法院立案受理后,陈学永于201914日向本院撤回原再审申请。

一审法院认为,陈学永因不服河池城区征地拆迁办作出的涉案信访答复意见,曾于201819日提起行政诉讼,诉请撤销该答复。该院作出(2018)桂12行初7号行政裁定,认为陈学永请求事项不属于人民法院的受案范围,不符合起诉条件,裁定对陈学永的起诉,不予立案。二审法院于2018613日作出(2018)桂行终268号行政裁定驳回陈学永上诉,维持原裁定。在前述裁定均已发生法律效力的情况下,陈学永再次起诉请求撤销涉诉信访答复意见,属于重复起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定,公民、法人或是其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者是应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案庭审中,陈学永承认其于20161025日收到河池城区征地拆迁办送达的涉案信访答复意见,其于201819日才提起行政诉讼已超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项、第六项之规定,裁定驳回陈学永的起诉。

二审法院认为,根据陈学永的起诉主张,其诉讼请求包括两项,第一项是撤销河池城区征地拆迁办的涉案信访答复意见,第二项是责令金城江区政府重新作出对陈学永因土地行政征收补偿安置行政行为,则本案被诉行政行为包括涉案信访答复行为和征地补偿安置行为。

关于撤销涉案信访答复行为之诉。陈学永因不服河池城区征地拆迁办的涉诉信访答复意见、金城江区政府的信访事项复查意见、河池市人民政府及河池市土地储备中心信访事项复核意见,提起诉讼请求予以撤销,案经一审法院审查,以起诉不符合受理条件为由裁定不予立案,二审法院维持原裁定,裁定已发生法律效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项、第九项关于“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(六)重复起诉的;……(九)诉讼标的已为生效裁判或是调解书所羁束的”的规定,陈学永现再次起诉请求撤销涉诉信访答复行为,构成重复起诉,在前诉生效裁定未被依法定程序撤销之前,本案诉讼标的为生效裁定所羁束。根据上述规定,陈学永的该项诉讼请求不符合受理条件,应予以驳回。陈学永主张前诉生效裁定错误,可以通过审判监督程序解决重复起诉以及生效裁定羁束问题。

关于责令金城江区政府作出补偿安置行为之诉。首先,从主体上,河池城区征地拆迁办由金城江区政府设立,不具有法定资格的临时办事机构,其实施的行为后果由设立机关金城江区政府承担,故陈学永不服涉诉信访答复意见,实为不服金城江区政府的行政行为,即金城江区政府对陈学永关于给予征地补偿安置的诉求已作出明确答复意见。其次,复议程序上,陈学永不服涉诉信访答复意见,也即不服河池城区征地拆迁办代金城江区政府作出的行政行为,应向金城江区政府的上一级政府申请复议。金城江区政府作出的信访复查意见,没有改变涉案信访答复意见内容,性质上属于驳回申诉的处理行为。河池市人民政府作出的信访复核意见,亦未改变涉诉信访答复意见内容,故对陈学永的合法权益并没有产生实际影响。再次,诉讼程序上,陈学永在前案已起诉请求撤销河池城区征地拆迁办的涉诉信访答复意见、金城江区政府的信访事项复查意见、河池市人民政府的信访事项复核意见,该起诉已经行政裁定不予立案,鉴于金城江区政府已作出答复意见,陈学永提起本案履行之诉的诉讼标的,因受前诉生效裁定的羁束,亦不符合起诉受理条件。至于陈学永主张一审遗漏当事人的问题,因其起诉不符合受理条件,是否将河池市人民政府列为金城江区政府,不影响本案的处理结果,故对陈学永的遗漏当事人之上诉主张,该院不再评判。二审法院认为,一审法院裁定驳回陈学永的起诉正确,该院予以维持。陈学永的上诉主张不能成立,该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定:驳回上诉,维持原裁定。

陈学永不服二审裁定,向本院申请再审称:其起诉符合法定受理条件,本案属于行政诉讼受案范围,请求撤销一、二审裁定,指令一审法院继续审理并支持其一审诉讼请求。

金城江区政府提交意见称,其在征地补偿安置过程中对所有土地被征收人员一视同仁,再审申请人领取了相应的征地补偿款,其家庭户依政策也获得80平方米的安置房并办理了相关手续,已经得到合理安置。再审申请人的诉讼请求没有事实依据。同时,被申请人作出的信访答复亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故请求驳回再审申请人的起诉。

本院经审理认为,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项、第十项规定,行政机关针对信访事项作出的行为对当事人权利义务产生实际影响的,属于行政诉讼的受案范围。本案中,再审申请人认为河池城区征地拆迁办作出的《六圩社区板立三队生活安置用地分配方案公示》未将其列为被安置人,侵犯其合法权益,继而向河池城区征地拆迁办提出异议,其实质是请求确认安置资格,获得安置补偿利益。河池城区征地拆迁办作出涉案信访答复意见明确认定再审申请人已被录用为国有企业合同制工人,不符合安置条件,对其权利义务产生了实际影响。再审申请人就此提起的诉讼,属于行政诉讼的受案范围。此外,一审法院受理本案后,再审申请人撤回了前诉再审申请,现一、二审裁判以重复诉讼为由驳回再审申请人的本案起诉,处理方式欠妥,应予纠正。

综上,陈学永的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定,裁定如下:

一、撤销广西壮族自治区河池市中级人民法院(2019)桂12行初4号行政裁定;

二、撤销广西壮族自治区高级人民法院(2019)桂行终1086号行政裁定;

三、指令广西壮族自治区河池市中级人民法院继续审理本案。

审判长  耿宝建

审判员  田心则

审判员  孙 茜

二〇二〇年十二月二十三日

书记员  李 京

 



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