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最高法院耿宝建副庭长审理的征地强拆十大案例裁判要旨汇集

来源:行政法

案例1:土地征收中合法建筑拆除的适格被告与起诉期限(谁拆的?——刘以贵诉阜宁县政府、阜宁县国土局、阜宁县住建局城建行政强制案(2018)最高法行再119

1.关于土地征收过程中合法建筑拆除的法定职权与适格被告

农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除,宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为,而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收,并由国家依法进行补偿,整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题,应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定,依法加以判定。

在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下,拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在,即义务之所在,也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权,也是其必须履行的法定义务,更是其应尽的责任;在法律没有相应授权性规范的前提下,土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。

在经依法批准的征地过程中,因合法房屋被强制拆除引发的行政案件,土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告;除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。

2.关于用地单位实施强制拆除行为的性质

按照征地补偿安置方案组织实施的行为,均为有权行政机关行使行政职权的行为,而非用地单位等的民事行为;被征收人所得到的补偿,也是市、县人民政府及土地行政主管部门代表国家进行的补偿,而非用地单位私法上的补偿;相关集体土地权属证书的收回和注销以及其后的国有土地使用权出让金收取等,也均是土地行政主管部门等的法定职权。

3.关于起诉期限

适用最长不得超过2年起诉期限规定的前提是,公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为,相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。

即使认为本案确认强制拆除行为违法之诉存在超过起诉期限的情形,也应当结合当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条和第四十四条第一款第六项的规定,认定刘以贵超期起诉具有正当理由。

4.关于违法强拆后行政机关及时采取补救措施的义务

行政主体违法强制拆除被征收人合法房屋后,应及时通过协商方式妥善解决房屋与房屋内物品损失;如认为被征收人诉求明显不符合法律规定,应当及时依法作出书面决定,及时交付或者提存相应补偿(赔偿)内容,而不能怠于履行补偿安置职责,以反复协商代替书面决定,甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决,既损害被征收人补偿安置权益,又提高补偿安置成本,还扩大国家赔偿责任,损害政府依法行政形象。

 

案例2:强拆首推行政行为(如何推定谁拆的?)——马桥酒店诉闵行区政府土地房屋行政强制案(2017)最高法行再102

1.对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为

不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等,均为政府及其职能部门的法定职权。因此,对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为,除非有证据足以推翻。

2.民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力

我国法律不认可私力救济。因此,民事主体等或自治组织负责人违法强制拆除他人合法房屋,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。

 

案例3:市、县级政府或其指定的土地部门的补偿安置义务(谁负责补?)——上海蝶球开发部诉闵行区政府履行征收补偿法定职责案(2018)最高法行再124

现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收,并由国家依法给予公平合理补偿的制度,市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定行政主体。职权之所在,即义务之所在,也即责任之所在。市、县人民政府有权代表国家组织实施征收,也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平补偿的义务。市、县人民政府可以结合实际需要,要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作,或者委托乡镇人民政府、区(县)征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜,但市、县人民政府不因此即免除法定补偿安置义务,在被征收人未签订补偿安置协议的情况下,市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定,履行补偿安置义务。否则,被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责,要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。

 

案例4:土地征收补偿义务主体的确定(告什么?)——上海蝶球开发部诉闵行区政府履行征收补偿法定职责案(2018)最高法行申1995

1.关于农村集体土地征收补偿义务主体的确定

现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收,并由国家依法给予公平合理补偿的制度;市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等,虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后,应当依法以自己名义作出征收决定,并在无法就补偿安置达成协议时,另行以自己名义依法作出补偿决定;但前述法律规范规定的不明确,并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在,即义务之所在,也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋,也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。

农村集体土地征收补偿形式虽然多样,参与主体虽然多元,但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决,且无法定主体作出补偿决定,又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判,则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责,要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。依法发布《征收土地方案公告》的市、县人民政府,不能以未实施强制拆除行为为由,而否定其应依法进行补偿安置的义务;即使认为被征收人补偿安置诉求“要价过高”,依法无法满足,亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定,并依法告知救济途径;而不能怠于履行补偿安置职责,或者以反复协商代替书面决定,甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决,造成既损害被征收人补偿安置权益,又提高补偿安置成本。人民法院亦不能以市、县人民政府或其指定的土地管理部门并非补偿安置义务主体甚至并非征收主体为由而裁定不予立案。

2.关于未取得房屋所有权证但长期实际使用房屋的权利人的权利保护

虽然未取得房屋所有权证,但长期实际使用房屋的权利人是适格的被征收人和补偿安置对象,应得到相应的征收补偿,具有提起要求市、县人民政府履行补偿安置职责之诉的原告主体资格。

3.关于被征收人是通过民事诉讼还是行政诉讼主张补偿安置权益

在双方既不能通过协商或签订协议方式解决,且无法定主体作出补偿决定,又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判的前提下,通过请求市、县人民政府及其指定的土地管理部门履行补偿安置职责的方式,由市、县人民政府及其指定的土地管理部门承担土地征收补偿的法定义务,既有利于明确农村集体土地征收中有且仅有政府才是补偿义务主体,还有利于强化市、县人民政府及其指定的土地管理部门对乡镇人民政府、区(县)征地事务机构配合和具体实施补偿安置工作的监督职责。

 

案例5:旧城改造过程中房屋收购行为的性质认定与救济途径(协议收购不成怎么办?)——汪慧芳诉龙游县政府行政征收案(2018)最高法行申2624

1.旧城改造过程中房屋收购行为的性质认定与救济途径

政府在旧城改造过程中,为实现公共利益和行政管理目标,以委托国有公司“收购”的方式代替应当依法进行的“征收”。虽然该项收购协议名义上的签订主体是国有公司,但此种收购本身属于政府征收职能的委托,并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要,因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性。

建立在平等、自愿基础上的收购协议,因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率,并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置,具有现实合理性和可行性,因而不宜完全否定此种“收购”模式的合法性。

旧城改造过程中房屋收购行为的救济途径不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议,基于合同相对性原则,因履行协议发生的纠纷,并非都需以地方人民政府为被告;但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担,且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中,必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则,与房屋所有权人签订相关收购协议,对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在《合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的,人民法院可确认收购协议无效。

当然,此类收购行为和收购协议,如果法院已经作为民事案件受理并裁判,亦无不可。

2.因房屋收购强拆房屋时未能保障当事人房屋正常使用条件是否构成侵权

根据《物权法》第三十九条的规定,当事人在收购方未能满足其收购要求的情况下,有权自愿选择不出售其房屋;收购方有义务尊重其不签订收购协议的权利。在当事人未签订收购协议并在涉案房屋居住的情况下,收购方破坏性拆除当事人相邻已被收购的房屋,对当事人房屋的居住或者经商环境造成严重影响的,构成行政侵权。

3.房屋收购与拆除等先行行为是否形成市、县政府依法征收补偿的附随义务

收购方破坏性拆除当事人相邻已被收购的房屋,既严重影响当事人房屋的安全性、舒适性,也造成房屋周围居住环境或商业功能丧失的,市、县政府因自己的先行行为而产生了对当事人房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下,对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除,只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。

 

案例6:国有土地上被征收房屋价值评估时点的确定原则(什么时点市场价?)——居李等3人诉福州市鼓楼区政府房屋征收补偿决定案(2018)最高法行再202

1.国有土地上被征收房屋价值评估时点的确定原则

基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)《国有土地上房屋征收评估办法》《房地产估价规范》《房地产抵押估价指导意见》等规定,市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时,应当对被征收人给予公平补偿;而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后,应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式,及时对被征收人进行补偿,并固定双方的权利义务,确保补偿的实质公平。因此,对上述法律规定中有关“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定,就应当结合《征补条例》有关“公平补偿”条款,作统一的法律解释,而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门的单方责任,也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别,均以征收决定公告之日作为评估时点。

2.确定国有土地上被征收房屋价值评估时点应当考虑的因素

人民法院不宜动辄轻率否定以“征收决定公告之日”作为评估时点的合理性。应结合以下因素综合判断:

1)注意当地房地产市场价格波动的幅度并考虑评估报告的应用有效期。要参考《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定,从估价报告出具之日起计,无正当理由的,市、县级人民政府一般宜在一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定。

2)市、县级人民政府未在一年内作出补偿决定,是否存在可归责于被征收人的原因。

3)补偿决定时点明显迟延且主要归责于市、县级人民政府与其职能部门自身原因的,同时房地产市场价格发生剧烈波动,按照超过应用有效期的评估报告补偿,明显不利于被征收人得到公平补偿的,则不宜再坚持必须以征收决定公告之日为确定补偿的评估时点。

4)坚持《征补条例》第二十七条规定的实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。此处的对被征收人给予补偿后应当作限缩性理解,即不仅仅是签订协议或者作出补偿决定,而应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付(被征收人不接受的已经依法提存)、周转用房或者产权调换房屋已经交付(被征收人不接受的已经依法提存相关凭证与钥匙)。

5)征收房屋范围是否过大,难以在一年内实施完毕,并存在分期实施征收决定情形,且被征收房屋在强制搬迁前仍然继续由被征收人正常使用等因素。

3.补偿安置纠纷不能久拖不决

当被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时,市、县级人民政府应当及时依法作出书面补偿决定,固定并提存相应补偿内容,而不能怠于履行补偿安置职责,以反复协商代替补偿决定,甚至以拖待变以致久拖不决,造成补偿安置纠纷经年得不到解决。此既损害被征收人补偿安置权益,又提高相应补偿安置成本,还损害政府依法行政的形象。

 

案例7:《土地管理法》第五十八条适当补偿的理解(如何评估?)——华庆公司诉苏州市国土局土地行政补偿案(2017)最高法行申1342

根据《土地管理法》第五十八条第二款规定,为公共利益需要使用土地,或者为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地,收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。同时,根据《城市房地产管理法》第二十条规定,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿;根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定,财产征收征用应遵循及时合理补偿原则,给予被征收征用者公平合理补偿。因此,结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策,对于上述“给予适当补偿”,不宜单纯以法条规定的文意为限,不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿,而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的,收回的土地使用权以出让方式供应的,应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等,参照市场地价水平经专业评估后予以补偿;收回的土地使用权以划拨方式供应的,参照评估的划拨土地使用权价格,核定土地使用者应有权益后予以补偿;确定补偿标准的基准日,原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。

 

案例8:违法强拆应赔偿(强拆后补偿还是赔偿?)——许水云诉金华市婺城区政府房屋行政强制及行政赔偿案(2017)最高法行再101

本案的争议焦点主要包括四个方面:1.关于强制拆除主体的认定问题;2.关于本案拆除行为是否违法的问题;3.关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题;4.关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。

1.关于强制拆除主体的认定问题

在国有土地上房屋征收过程中,有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权,建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责;人民法院经审查认为有犯罪行为的,应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定,将有关材料移送公安、检察机关。因而,除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的,则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施,人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体,并应承担相应的赔偿责任。

2.关于本案拆除行为是否违法的问题

《城市规划法》施行前建造的未经登记的房屋,应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素,依法进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿。但如果行政机关既未及时依法履职,又未能保障被征收人合法权益,也未能正确理解《征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的,还未能实现旧城区改造项目顺利实施;而是久拖不决,并以所谓民事误拆的方式违法拆除被征收人房屋,最终不得不承担赔偿责任。

3.关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题

行政补偿是指行政机关实施合法的行政行为,给行政相对人合法权益造成的损失,由国家依法予以补偿的制度。行政赔偿是指行政机关实施违法的行政行为,侵犯行政相对人合法权益,由国家依法予以赔偿的制度。在国有土地上房屋征收过程中,征收及与征收相关联的行政行为违法造成损失的赔偿问题,较为复杂。其中,既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题,也有因未依据《征收与补偿条例》第十七条和当地征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题,甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。尤其是在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中,人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重,综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准,依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额,让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿,确保产权人得到公平合理的补偿。

4.关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题

1)房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题

案涉房屋已经被列入旧城区改造的征收范围,且已被政府拆除,因此,对原告要求恢复原状的赔偿请求,不予支持。对于因违法强制拆除引发的赔偿,为体现对违法征收和违法拆除行为的惩诫,并有效维护公民合法权益,赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿,即不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。

2)停产停业损失的赔偿标准问题

《征收与补偿条例》第二十三条规定,对因征收房屋造成停产停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定,征收非住宅房屋造成停产停业损失的,应当根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素给予补偿。补偿的标准不低于被征收房屋价值的百分之五,具体标准由设区的市、县(市)人民政府规定。《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》第三十四条第一款规定,征收非住宅房屋造成停产停业损失的,按被征收房屋价值的百分之五计算。

由于征收过程中的停产停业损失,只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难,具有过渡费用性质,因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。同时,房屋所有权人在征收或者侵权行为发生后的适当期间,也应当及时寻找合适地址重新经营,不能将因自身原因未开展经营的损失,全部由行政机关来承担。

3)屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题

行政赔偿案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。因此,因行政机关违反正当程序,不依法公证或者依法制作证据清单,给原告履行举证责任造成困难的,且被告也无法举证证明实际损失金额的,人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下,依法作出不利于行政机关的损失金额认定。

 

案例9:国家赔偿要体现对违法行政行为的惩戒和对被侵权人的关爱与体恤(城中村房屋如何赔?)——周小平诉湖州经开区管委会拆迁行政赔偿案(2018)最高法行再163

但出于对违法行政行为侵权受害者合法权益充分保护的考虑,行政机关在确定行政赔偿标准与额度的过程中,应当充分考虑相关法律、法规和政策规定,在不违反法律、法规禁止性规定的情况下,结合再审申请人分户及亲属安置情况、原房屋面积状况等特定事项,同时考虑房屋附属物、动产以及本次拆迁涉及的搬家费、过渡费、奖励金等具体给付事项,尽可能给予再审申请人必要、合理的照顾和安排,以体现对违法行政行为的惩戒和对被侵权人的关爱与体恤。

 

案例10:集体土地未批先征但不宜撤销案件的处理(未批先征怎么判?)——李学农诉邹平县政府违法占地行政赔偿案(2019)最高法行赔申51

未经批准即征收土地,但撤销会给社会公共利益造成重大损害的,人民法院可以在判决确认该征收行为违法的同时,责令征收机关补办征收手续,并对被征收人履行补偿安置义务。

为了更好地保障被征收人的合法权益,相关单位应尽快书面告知未领取相关款项的被征收人相应的依据和具体款项。被征收人仍拒绝领取的,应依法办理提存手续。同时,行政机关也应尽快履行征地报批义务,并在取得相应的征地批复后,妥善处理好后续事宜。



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