行政复议法将修改 公民有望对红头文件说“不”

2011-9-13 15:32:57　 来源：中国青年报

不满汽车尾号“限行令”、认为政府的“征地批复”不合法、公务员不服人事奖惩决定、学生质疑学校“不授予学位”……这些在现行《行政复议法》下可能得不到受理的争议，未来一两年内有望“状告有门”。

目前，国务院法制办正在考虑扩大《行政复议法》的受案范围。国务院法制办副主任郜风涛近日提出，准确界定“具体行政行为”，考虑将全部抽象行政行为、行政机关的内部行政行为、“公法人”行为、事故责任认定等行为纳入行政复议范围，并加大对“行政不作为”争议的救济渠道，将是此“突破点”上应重点研究的六个问题。

这些修改对老百姓意味着什么？中国青年报记者采访了中国政法大学副校长、行政法教授马怀德等专家。

对“限行令”提出行政复议
 

现行行政复议制度规定，对规章以下的规范性文件可以附带审查。但经过多年实践，来自一些专家和实务部门的看法是，应当将抽象行政行为全部纳入行政复议受案范围，或者至少将规章纳入行政复议受案范围。

这意味着，诸如北京汽车尾号“限行令”等有争议的“红头文件”，权利受到影响的市民将来有望不必亲经“受罚”，就能直接申请行政复议。

2008年9月21日，北京市政府以一纸《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》(以下简称“限行令”)等文件，使“限行措施”成为“常态”。一项涉及数百万人利益的公共政策，在民意缺声的背景下出台。有评论认为，“限行令”部分剥夺了个人所有物的使用权，其规定“限行”及处罚的法律依据并不充分。

2009年1月13日，律师张先生在限号期间驾车上路被罚，遂以“‘限行令’仅为地方政府规范性文件，没有法律依据”为由，将朝阳交通支队呼家楼大队告上法庭，要求确认处罚违法。但这一称为国内首例“尾号限行案”的行政诉讼，以原告败诉告终。

“‘限行令’是一种抽象行政行为，因为它针对的是非特定的主体，具有普遍约束力。而当前的《行政复议法》与《行政诉讼法》相比，一大特色就在于它规定可以通过复议具体行政行为，来‘附带审查’行政机关作出这一行为所依据的规定——抽象行政行为。”马怀德教授告诉记者，但是在实践中，这样的案例却比较少见。

“因为，‘附带审查’意味着你不能对‘限行令’直接申请复议。只有当你因为违反‘限行令’被处罚了，才能同时对处罚的依据申请复议。”他表示，“这种制度设计有缺陷，实际上是把人逼到‘以身试法’、以违法方式才能得到救济权的境地。”

此外，马怀德教授指出，实践中由于一些行政复议机关对这一条款缺乏正确理解，对抽象行政行为的范围存在分歧，因此即使有类似张先生的少数先例，抽象行政行为也没有得到很好的复议。“要求‘附带审查’的这些申请人，并没有得到实惠。这让大家对这一条款本身不重视，也没有太多的信心来申请复议抽象行政行为。”

近年来，形形色色的问题“红头文件”屡见不鲜。河北东光县文教局曾下发“红头文件”要求小学报名要持父母编制证，湖北汉川市政府办公室曾以“红头文件”名义，要求全市的公务招待都用某种特定品牌的酒，河南沁阳市为吸引投资，更曾在3年内出台了5个“红头文件”，规定投资5000万元者开车违法不罚。发布问题“红头文件”等抽象行政行为，比具体行政行为更具危险性和破坏力。

马怀德教授表示，正是着眼于解决此问题，《行政复议法》修改时正在考虑把全部抽象行政行为，都纳入复议范围。“如果要求所有的争议‘红头文件’都在具体实施之后，才能被申请复议，不仅对当事人来说成本过高，而且就一些明显不合法的‘红头文件’来说，合理性也不足。”他同时指出，要保证“突破”的可行性，还需要对何谓“抽象行政行为”进行更明晰的界定。

“抽象行政行为是一个上位问题，而解决上端的问题是最彻底的。”中国政法大学行政法教授刘莘在接受中国青年报记者采访时表示，“解决了一个抽象行政行为的问题，就等于解决了10个、甚至100个具体问题，因此，这一问题在迫切程度上比较靠前。”

征地批复不应“模糊”难诉

征地批复，尽管其直接影响一些特定相对人的权益，但法律未对“具体行政行为”的内涵和外延予以明确界定，导致认识不统一。在复议实践中，有些复议机关将这一应当纳入行政复议渠道解决的问题排除在受案范围之外。还有的行政机关借此规避法律法规，故意在作出的具体行政行为中不明确特定的相对人，以规避行政复议的法律监督。

明确界定“具体行政行为”，使诸如征地批复、拆迁决定等在实践中可能被“模糊处理”的行政行为，能够明确纳入《行政复议法》的受案范围，是该法修改时的又一关注点。

“《行政复议法》规定‘具体行政行为’可以申请复议，但具体行政行为本身是个理论概念，其内涵和外延如何，目前认识上还没取得一致。”马怀德教授指出，按照通常理解，它是行政机关针对特定的人、就特定的事所作出的影响其权利义务的行为，“但什么是特定人、什么是特定事，这在理解上确实存在争议。”
 

“比如拆迁决定，一个村子或者小区都要拆，它针对的人是不是特定的呢？说它不特定，它就是针对这2000户的；说它特定，这2000户随时可能发生一些变动，今天下的拆迁决定，明天就可能搬走了一些人。”他举例告诉中国青年报记者。

马怀德教授同时指出，这类问题虽有争议，但在理论界和实务界已基本达成共识：“对‘特定相对人’的理解不应太过狭义，在我看来，只要对某一时空内相对特定的老百姓的权利、义务有影响的，都应该算具体行政行为，都要接受《行政复议法》的监督。”

“比如政府审批修建一个电站，就是个具体行政行为，因为它对附近一片区域老百姓的权利、义务都有影响。”马怀德教授告诉记者，“再比如，公安机关拒绝立案调查治安案件，政府撕毁与你签订的行政合同，这些都可以看做具体行政行为，应该纳入行政复议范围。”

公务员不满行政处分应有复议渠道

我国现行的行政复议制度，将“行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定”等内部行政行为，排除在行政复议审查范围之外。针对此，很多学者提出，应当把人事处理决定纳入到行政复议范围之内。

2005年，《北京青年报》报道过这样一则新闻：刚被商务部录用为公务员一年的唐女士在怀孕后，收到了商务部取消自己公务员录用资格的决定。因不服这一“内部决定”，唐女士将商务部告上法庭。但北京市东城区人民法院裁定认为，她属于商务部录用公务人员，争议应向商务部同级人民政府人事部门申诉，不属于法院管辖范围，因此驳回唐女士的起诉。

马怀德教授表示，商务部对唐女士作出的内部行政行为，是修改《行政复议法》考虑纳入受案范围的行为。

“当前，行政机关对其公务员所作的人事任免、奖惩等决定，都算‘内部行政行为’。如果公务员对‘内部行为’不服，按照《行政诉讼法》不能起诉，按照《行政复议法》也只能向上级‘申诉’。接到公务员申诉后，上级机关处理申诉并没有法定的程序，可以作决定，也可以不作决定，可以这样做，也可以那样做，这种类似于‘信访’的争议解决机制，应该说在力度、范围、公正性和可接受性上，都是有问题的。”马怀德教授表示。

在这场与商务部对簿公堂的官司中，公务员唐女士要求撤销“内部决定”，并索要精神损失费1元。这使她的官司带上了某种标杆意义，而类似这种公务员对行政机关内部的人事任免、奖惩决定不服的争议，据马怀德教授估计，在全国正以每年600-800件的数量上演。

“人事处理决定涉及国家公务员的切身利益，将其排除在行政复议审查范围之外,剥夺了公务员作为公民的法定救济权利。”马怀德教授认为，从世界很多国家的经验看，行政机关的内部人事争议大多属于法律争议，“既然是法律争议，就应该纳入法治解决的渠道。”

“行政不作为”应有临时救济措施

现行《行政复议法》通过列举方式将行政不作为的行政复议救济范围，界定在侵犯个人利益的具体行政不作为上。目前，通过行政复议加大解决因行政不作为引发的行政争议力度，已成为理论界和实务部门的共识。

“近年来，有老百姓明确感到，政府部门‘不作为’的比例在增加。”马怀德教授告诉记者，“行政不作为”已经成为政府工作的“大敌”。“自从行政问责制度建立以后，一些行政机关为了避免担责任，会有意绕开职责，不履行或者不正确履行职责，政府拿着纳税人的钱却不干公共机构的事，影响很恶劣。”

查阅媒体报道，类似的事例屡见不鲜。2010年11月，辽宁省铁岭市村民毛玉杰因为辽宁省国土资源局厅迟迟没有答复他提交的《查处土地违法行为申请书》，而以“国土资源厅不履行查处土地违法行为的职责”为由，向辽宁省政府提起行政复议申请，要求确认其“不作为”行为违法，遭到驳回。同年，在“海口11·9特大杀人案”中，大致坡派出所的两位民警对投案自首的犯罪嫌疑人没有采取任何控制措施，导致自首者中途自行离开，又制造了两起命案。由于公安机关“不作为”而直接导致后续的人身伤害，目前，被害人家属已申请国家赔偿。
 

“该立案侦查的不立案，该救助的没采取有力措施，食品、药品监督管理上存在重大失职，受不了夜间施工的噪音而打电话给城管，却迟迟不来，这些都是行政不作为的具体表现。”马怀德教授表示，“对于这些‘不作为’之举，不应是简单问责的问题，还要把它们纳入行政复议的范围。”

“对老百姓而言，打赢一个行政复议可能旷日持久，甚至拖个一年半载。但老百姓因为‘不作为’申请复议的情形，往往又比较紧急，错过了有效时间就没有意义。”他因此建议，为解决这一矛盾，加大对“不作为”复议的救济力度，不妨引入“临时救济”措施。

“不管申请复议的最终结果如何，只要有人申请，就应该立即启动一种‘保全’措施，促使行政机关及时履行申请人要求履行的某种职责。”马怀德教授说，“配合了这种‘临时救济’，把‘不作为’纳入复议范畴对老百姓才有意义。”