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最高人民法院发布行政协议典型案例3:张绍春诉重庆市綦江区新盛镇人民政府不履行土地复垦行政协议案

【基本案情】

2013124日,张绍春与重庆市綦江区新盛镇人民政府(以下简称新盛镇政府)订立《农村建设用地复垦协议书》,约定由张绍春自愿将其使用的位于新盛镇陈家村1633㎡农村建设用地,交付新盛镇政府向綦江区国土资源和房屋管理局(以下简称綦江区国土房管局)申报实施复垦,待验收合格并取得合格证后,给予张绍春退出宅基地补偿费共计114,054元,由新盛镇政府统一拆除房屋后10个工作日内预付28,513元(后已实际支付),剩余款项待验收合格并取得合格证后,按竣工验收确认面积结算并支付。綦江区国土房管局在重庆地质矿产研究院出具审查意见书后作出建设用地整理合格证,载明张绍春建设用地为575㎡。张绍春退出宅基地及附属设施用地时同期发布的农户所得地票交易价格为13.005/每亩。张绍春认为新盛镇政府未按约定履行《农村建设用地复垦协议书》规定的义务,遂向人民法院提起行政诉讼,请求支付剩余的土地复垦补偿费94,969.48元及从起诉之日起至付清全款时止资金占用利息。

【裁判结果】

重庆市大渡口区人民法院认为,案涉《农村建设用地复垦协议书》系为完成行政管理目标而订立,协议内容具有行政法上权利义务,属于行政协议。新盛镇政府所举示的证据足以证明,该地块所涉复垦项目竣工后审查确认面积为575㎡。张绍春退出农村建设用地应得的土地复垦补偿费用112,168.13元,已领取首期付款金额28,513元,尚余83,655.13元未领取。但新盛镇政府所举证据均不足以证明其已将剩余款项依法支付,或者虽未依法支付但存在正当阻却事由。故新盛镇政府尚有83,655.13元土地复垦补偿费未支付给张绍春,且其未及时足额支付的行为确给张绍春造成资金占用损失,张绍春要求支付资金占用利息应当依法支持。遂判决新盛镇政府继续履行《农村建设用地复垦协议书》,在判决生效之日起15日内支付张绍春土地复垦补偿费83,655.13元及资金占用利息(从起诉之日起计付至付清全款时止,按中国人民银行公布的同期贷款利率计息)。一审宣判后双方当事人未上诉。

【典型意义】

土地复垦是优化农村土地结构布局、完善乡村设施配套、改善乡村人居环境的重要方式,协议相对人与行政机关订立的土地复垦协议属于行政协议。人民法院应当依法支持行政机关通过柔性手段即与相对人达成协议推进土地复垦工作,落实合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。司法实践中,当事人就行政协议的履行争议提起行政诉讼,但其提出的诉讼请求形式上可能属于传统的单方行政行为之诉。如本案当事人原先提出的诉讼请求为确认被告减少复垦面积违法并予以行政赔偿,但其实质为对土地复垦协议的履行产生争议。对于此类情形,人民法院应当依法释明,引导当事人提起行政协议履行之诉。土地复垦协议的约定事项与实际情况不一致时,应当以实际情况为依据。协议当事人主张按照实际情况履行协议的,则应当对实际情况的事实承担举证责任。另外,本案在违约责任认定上,人民法院参照适用民事法律规范有关规定,充分考量资金占用损失的法律性质,认定行政机关存在逾期支付款项情形,结合当事人的诉讼请求,判令其支付相应利息,有利于充分保障协议相对人的合法权益,有利于促进行政机关守信践诺。

【裁判文书】

重庆市大渡口区人民法院

行 政 判 决 书

(2017)0104行初135

原告张绍春,男,1966314日出生,汉族,住重庆市巴南区。

委托代理人牟群,重庆巴渝律师事务所律师。

被告重庆市綦江区新盛镇人民政府,住所地:重庆市綦江区新盛镇新正社区龙源街8号。

法定代表人罗玉松,该镇镇长。

应诉负责人常峰,该镇副镇长。

委托代理人喻祯洪,重庆渝綦律师事务所律师。

委托代理人邓科,重庆渝綦律师事务所律师。

原告张绍春认为被告重庆市綦江区新盛镇人民政府(以下简称新盛镇政府)未按照约定履行土地复垦协议,于20171010日向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼。重庆市綦江区人民法院于20171010日立案后报请重庆市第五中级人民法院指定管辖,重庆市第五中级人民法院指定由本院管辖。本院于2017111日立案后,向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于201842日组织原告张绍春、被告新盛镇政府进行了证据交换,并送达了证据清单副本;于2018419日公开开庭审理了本案。原告张绍春委托代理人牟群,被告新盛镇政府负责人常峰、委托代理人喻祯洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告张绍春诉称,原告原在綦江区XXXXX社(X组)有一处宅基地,使用权面积118.1平方米,建筑面积79.6平方米,20111010日取得房产证。20126月,原告申请将使用的位于XXXXX社的宅基地及附属用地交付被告复垦。2013124日,原、被告签订《农村建设用地复垦协议书》,该协议第一条约定:“乙方自愿将使用的位于XXXXX社的633平方米(每户权利人的红线面积)农村建设用地,交付甲方向綦江区国土房管局申报实施复垦”、第二条“按实际复垦面积12万元/亩进行计算,待市国土房管局验收合格并取得合格证后,给予乙方退出宅基地补偿款壹拾壹万肆仟零伍拾肆元整(114054.00元)”、第三条“……剩余款项按国土房管局验收合格并取得合格证后,按照竣工验收确认面积结算并支付给乙方”。2017年,该土地复垦项目已验收合格,地票交易成功,地票交易价为195.075/平方米(13.005万元/亩)。被告应支付原告土地复垦费共计123482.48元(195.075/㎡×633㎡),被告已支付原告28513元,尚欠原告土地复垦费94969.48元未付。请求判令被告履行协议,支付原告土地复垦费94969.48元及资金占用利息(利息从起诉之日起计付至付清全款时止,按中国人民银行公布的同期贷款利率计息),诉讼费由被告承担。

审理中,原告张绍春举示证据:

1.房屋产权证(207房地证2011J字第3XXXX号),拟证明原告张绍春在綦江区XXXXX社有农村房屋一幢。

2.农村建设用地复垦申请表,拟证明原告张绍春将其所有的位于綦江区XXXXX社农村房屋及其建设用地申请复垦。

3.承诺书,拟证明原告张绍春申请复垦后承诺退出宅基地,不到新村自建房,也不再占有集体土地建房。

4.綦江区XXXX村等(4)个村农村建设用地复垦项目现状图(XX村片区-片块1-8),拟证明原告张绍春复垦的红线总面积为633平方米(其中:宅基地面积172平方米,院坝76平方米,其他385平方米)。

5.《农村建设用地复垦协议书》,拟证明原、被告在平等自愿的基础上于2013124日签订《农村建设用地复垦协议书》,协议上载明原告张绍春将红线面积为633平方米的农村建设用地交付被告新盛镇政府实施复垦。协议签订后被告新盛镇政府仅支付了原告张绍春宅基地补偿费28513元,尚欠部分至今未支付,被告新盛镇政府未按约定履行协议的行为已构成违约,被告新盛镇政府除支付原告尚欠的款项外,还应支付原告张绍春资金占用利息。

6.《农村建设用地复垦协议书》,拟证明2013128日,原告张绍春与新盛镇XX村村委会就红线面积外土地复垦达成协议,且村委会已经按照协议全部履行。

被告新盛镇政府辩称,原告张绍春诉称不是事实,633平方米系规划面积,不是被告新盛镇政府确认的实际复垦面积,原告张绍春宅基地及附属设施的用地复垦后,经竣工验收实测核算确认面积为575平方米。被告新盛镇政府不存在违约行为,原告张绍春在新盛镇XX村村民委员会领取25405元之后,还在被告新盛镇政府处领取了宅基地复垦款28513元,共计领取了53918元。原告张绍春宅基地及附属设施用地面积实测核算确认面积为575平方米。按13.005万元/每亩计算,原告张绍春宅基地及附属设施用地的复垦款应为112168.1250元,扣除已支付53918元后,还应支付价款为58250.125元。2017年土地复垦款项拨付下来之后,被告新盛镇政府和XXXX村村民委员会多次通知原告张绍春领取应得的土地复垦款,由于原告张绍春自身的原因拒绝领取,且该款项已支付到XXXX村村民委员会账户上,由村委会支付给原告,村委会也同意原告张绍春领取应支付的剩余价款。请求驳回原告张绍春的诉讼请求。

被告新盛镇政府向本院提交了以下证据、依据:

1.《农村建设用地复垦协议书》,拟证明2013124日,原告张绍春与被告新盛镇政府签订《农村建设用地复垦协议书》,双方之间存在宅基地复垦关系,退出宅基地补偿费用以竣工验收确认面积为准进行核算支付。

2.《关于我村张绍春宅基地复垦款兑付的情况说明》,拟证明原告张绍春宅基地复垦最终面积为575平方米,应得复垦款为112160.00元。复垦款已于20176月底划拨到村集体账户上,经多次通知,由于原告张绍春对复垦面积不认可,故没有领取复垦款。

3.房屋产权证(207年房地证2011J字第3XXXX号),拟证明因原告张绍春权属证记载面积未作为复垦面积予以认可,故没有领取复垦款。

4.綦江区XXXX村等(4)个村农村建设用地复垦项目现状图(XX村片区-片块1-8),拟证明原告张绍春的复垦面积为633平方米。

5.綦江区XXXX村等(4)个村农村建设用地复垦项目规划图(XX村片区-片块1-8),拟证明原告张绍春复垦的规划情况。

6.綦江区XXXX村等(4)个村农村建设用地复垦项目竣工图(XX村片区-片块1-8),拟证明原告张绍春复垦土地竣工后实际面积为575平方米。

7.<綦江区XXXX村等(4)个村农村建设用地复垦项目>竣工测绘成果资料审查意见书》(渝地研院审字DY-FJ-2013-0338),拟证明原告张绍春复垦土地核实面积为575平方米及其扣减原因。

8.《重庆市綦江区建设用地整理合格证》(渝建地整备[2016]676号、綦建地整字[2016]58号),拟证明原告张绍春复垦土地最终面积为575平方米。

9.领条,拟证明2013128日原告张绍春在XX村村委会领取了红线外复垦费25405元。

10.领条,拟证明2013128日原告张绍春在被告新盛镇政府处领取复垦费28513元。

11.《重庆市国土房管局关于印发<重庆市农村建设用地复垦项目管理规定(试行)>的通知》(渝国土房管发[2009]495号),拟证明农村建设用地复垦协议书由镇人民政府(街道办事处)与集体土地使用权人签订。

12.《重庆綦江区人民政府办公室关于印发綦江区农村建设用地复垦工作管理办法的通知》(綦江府办发[2012]44号),拟证明镇街全权负责各自辖区内农村建设用地复垦工作,签订农村建设用地复垦协议书。

13.《重庆市綦江区人民政府办公室关于进一步明确农村宅基地及附属设施用地复垦补偿价款的通知》(綦江府办发[2013]141号),拟证明在房屋拆除完毕后,按证载占地面积以3万元/亩的标准预付权利人;复垦验收合格并产生地票收益并公示后,由市土交所直拨剩余价款。

14.《重庆市人民政府办公厅关于户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置有关事宜》(渝办发[2011]353号),拟证明复垦土地面积以合格证记载的实测面积为准。

经庭前交换证据及庭审质证,原告张绍春对被告新盛镇政府所举证据3410的真实性、合法性、关联性均无异议;证据12、的真实性、合法性、关联性均有异议;证据5-8合法性、关联性均有异议,真实性由法院依法进行审查;对证据9的真实性、合法性无异议,关联性有异议。被告新盛镇政府对原告张绍春所举证据真实性、合法性、关联性均无异议。

本院对上述证据认证如下:原告所举证据均具有真实性、合法性、关联性,应依法予以采纳。被告新盛镇政府所举证据均具有真实性、合法性、关联性,应依法予以采纳。

经审理查明,原告张绍春在重庆市綦江区XXXX村一社拥有土地使用权面积118.10平方米宅基地一处,在该宅基地建有建筑面积为79.6平方米的土瓦结构房屋,于20111010日取得房屋产权证(207年房地证2011J字第3XXXX号)。原告张绍春填写《农村建设用地复垦申请表》、签署承诺书,申请将其上述宅基地及附属用地退出交付綦江区新盛镇用于复垦并承诺“退出原宅基地后,不再到新村自建房,并且不再占用集体土地建房”。

2013124日,原告张绍春与被告新盛镇政府签订《农村建设用地复垦协议书》,该协议主要内容为“甲方:新盛镇人民政府;乙方:张绍春(土地权利人)身份证号:510XXXXXXXXXXXXXXX……一、乙方自愿将其使用的位于新盛镇XXX社的633平方米(每户权利人的红线面积)农村建设用地,交付甲方向綦江区国土房管局申报实施复垦。该地块土地所有权属集体,使用权属张绍春,土地使用权证号:207房地证2011J字第3XXXX号。二、乙方自愿交出其符合复垦条件的农村建设用地后,自行落实居住,禁止在集体土地上另建住房;甲方按照复垦项目要求,根据《重庆市人民政府办公厅关于户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置有关事宜的通知》(渝办发[2011]353号)和《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》(渝国土房管发[2011]170号)文件规定,按实际复垦面积12万元/亩进行计算,待市国土房管局验收合格并取得合格证后,给予乙方退出宅基地补偿费共计约壹拾壹万肆仟零伍拾肆元整(114054.00)元人民币(退出宅基地补偿费用以竣工验收确认面积为准进行核算支付)。三、待甲方统一拆除房屋后10个工作日内,按复垦面积3万元/亩预付乙方退出宅基地补偿费贰万捌仟伍佰壹拾叁元整(28513.00)元人民币,剩余款项待市国土房管局验收合格并取得合格证后,按照竣工验收确认面积结算并支付给乙方。四、乙方在本协议签订时将土地房屋“两证”交甲方,并在30日内将房屋腾空交甲方同意拆除;乙方若违规自行拆除,发生安全事故,自行负责。五、复垦后的耕地所有权属集体,使用权由村社集体统一安排用于种植农作物,不得荒芜。禁止村民在复垦地块内从事建房、筑坟等非农作种植活动。六、甲方负责指导村社完成农村建设用地复垦项目实施和土地权属调整,于市国土房管局验收并取得合格证后,按照竣工验收确认面积结算并支付给乙方退出宅基地补偿费……”。

2013128日,原告张绍春在被告新盛镇政府处领取农村建设用地复垦红线面积633平方米首期付款金额28513元整。

2016324日,重庆地质矿产研究院受重庆市农村土地整治中心委托对綦江区XXXX村等(4)个村农村建设用地复垦项目竣工测绘成果资料进行了审查,出具《<綦江区新盛镇陈家村等(4)个村农村建设用地复垦项目>竣工测绘成果资料审查意见书》(渝地研院审字DY-FJ-2013-0338)。该审查意见书中载明因扣除与外围连片的林地将陈家村一社原告张绍春申报减少建筑面积0.0633公顷核实确认为0.0575公顷。

2016511日,重庆市綦江区国土资源和房屋管理局就綦江区XXXX村等(4)个村农村建设用地复垦项目作出《重庆市綦江区建设用地整理合格证》(渝建地整备[2016]676号、綦建地整字[2016]58号)。该合格证中载明XXX社原告张绍春减少建设用地为575㎡。

原告张绍春认为被告新盛镇政府未按约定履行上述《农村建设用地复垦协议书》遂向人民法院提起行政诉讼。

另查明,原告张绍春退出宅基地及附属设施用地时同期发布的农户所得地票交易价格为13.005/每亩。

本院认为,行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。被告新盛镇政府作为土地复垦工作的实施单位,在其事务管辖权范围内与土地复垦申请人签订土地复垦协议的行为属于完成行政管理目标的行为,其与土地复垦申请人原告张绍春所签订的《农村建设用地复垦协议书》属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定,公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起的诉讼属人民法院行政诉讼受案范围,本案原告张绍春认为被告新盛镇政府未履行双方所签订的《农村建设用地复垦协议书》提起的诉讼属人民法院行政诉讼的受案范围。

原告张绍春与被告新盛镇政府所签订的《农村建设用地复垦协议书》是双方当事人真实意思表示,且不违反法律、行政法规的强制性规定,该协议书的内容合法有效。

本案中,原告张绍春与被告新盛镇政府对所签订的《农村建设用地复垦协议书》争议的焦点在于原告张绍春退出复垦的农村建设用地面积为多少?应得的土地复垦补偿费用为多少?被告新盛镇政府是否已按照《农村建设用地复垦协议书》的约定足额支付给原告张绍春土地复垦补偿费?

关于原告张绍春退出复垦的农村建设用地面积及应得的土地复垦补偿费用的问题?虽双方所签订的《农村建设用地复垦协议书》第一条载明“乙方自愿将其使用的位于XXXXX社的633平方米(每户权利人的红线面积)农村建设用地,交付甲方向綦江区国土房管局申报实施复垦”,但上述633㎡仅是申报实施复垦面积,且该协议中第二条、第三条、第六条均明确载明退出宅基地补偿费用以竣工验收确认面积为准进行核算。该地块所涉复垦项目竣工后,经审查,将原告张绍春减少建设用地面积确认为575㎡并明确记载于《重庆市綦江区建设用地整理合格证》(渝建地整备[2016]676号、綦建地整字[2016]58号)中。故应当以《重庆市綦江区建设用地整理合格证》(渝建地整备[2016]676号、綦建地整字[2016]58号)中所确认的减少建设用地575㎡作为原告张绍春退出复垦的农村建设用地面积予以认定,而原告张绍春提出应当以申报面积633㎡认定为退出复垦的农村建设用地面积的诉讼理由不成立,依法不予以支持。

根据《重庆市人民政府办公厅关于户籍制度改革宅基地及附属设施用地处置有关事宜的通知》(渝办发[2011]353号)“转户居民自愿申请退出宅基地及附属设施用地,以房地产权证、集体土地使用权证为合规性证明,以申请地票交易的《重庆市建设用地整理合格证》所记载的实测面积为准,面积乘以同期发布的农户所得地票价款标准,即为向转户居民支付的价款”规定,原告张绍春退出农村建设用地应得的土地复垦补偿费用112168.13元(575㎡×13.005/每亩)。

关于被告新盛镇政府是否已按照《农村建设用地复垦协议书》的约定足额支付给原告张绍春土地复垦补偿费的问题?原告张绍春退出农村建设用地应得的土地复垦补偿费用112168.13元,其已于2013128日在被告新盛镇政府处领取首期付款金额28513元,尚余83655.13元未领取。被告新盛镇政府所举证据均不足以证明其将剩余83655.13元已经依法支付给原告张绍春或者虽未依法支付,但存在正当阻却事由。故被告新盛镇政府未按照《农村建设用地复垦协议书》约定向原告张绍春足额支付土地复垦补偿费,尚有83655.13元土地复垦补偿费未支付给原告张绍春。因被告新盛镇政府未向原告张绍春足额支付,尚欠土地复垦补偿费83655.13元未支付,确给原告张绍春造成资金占用损失。原告张绍春要求被告新盛镇政府支付土地复垦补偿费83655.13元的资金占用利息(利息从起诉之日起计付至付清全款时止,按中国人民银行公布的同期贷款利率计息)应当依法予以支持。

综上所述,原告张绍春要求判令被告履行协议,支付被告新盛镇政府尚未支付给原告张绍春土地复垦补偿费83655.13元及资金占用利息(利息从起诉之日起计付至付清全款时止,按中国人民银行公布的同期贷款利率计息)的诉讼请求成立,应当依法予以支持;其余诉讼请求不成立,应当依法不予支持。被告新盛镇政府要求驳回原告张绍春诉讼请求的诉讼意见不成立,应当依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定,判决如下:

被告重庆市綦江区新盛镇人民政府继续履行《农村建设用地复垦协议书》,在本判决生效之日起15日内支付原告张绍春土地复垦补偿费83655.13元及资金占用利息(利息从起诉之日起计付至付清全款时止,按中国人民银行公布的同期贷款利率计息)。

本案案件诉讼费233元,由原告张绍春负担。本案案件诉讼费1891元,由被告重庆市綦江区新盛镇人民政府负担。

如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于重庆市第五中级人民法院。

审 判 长  冉景洪

人民陪审员  代国强

人民陪审员  杨志芳

二〇一八年四月十九日

法官助理  王 祎

书记员  陶朝菊

 

 



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