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最高法院案例 :县级以上政府以行政文件形式赋予拆迁办拆迁补偿安置工作职权视为委托

【裁判要点】

根据《中华人民共和国土地管理法》(2019修正)第四十七条第一款的规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方政府予以公告并组织实施。因此,县级以上政府是实施土地征收的主体。县级以上政府以行政文件的形式赋予其所属拆迁办进行集体土地上房屋拆迁补偿安置工作职权,应当视为对拆迁办的委托。拆迁办虽然拥有事业单位法人证书和组织机构代码证,但是其没有法律、法规授权的相应行政职权,因此拆迁办行为的法律后果应由委托的政府承担。

 

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行再61号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):陈旭。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):江苏省无锡市人民政府,住所地江苏省无锡市新金匮路1号。

法定代表人:汪泉,市长。

一审原告、二审上诉人:王晓。

一审原告、二审上诉人:倪雪萍。

一审原告、二审上诉人:胡超。

一审原告、二审上诉人:王奇。

一审原告、二审上诉人:杜保中。

一审原告、二审上诉人:华沁园。

一审原告、二审上诉人:王凤莲。

一审原告、二审上诉人:陆婉英。

再审申请人陈旭因诉江苏省无锡市人民政府(以下简称无锡市政府)拆迁补偿安置行政通知一案,不服江苏省高级人民法院(2010)苏行终字第0095号行政裁定,向本院申请再审。本院已于2015年10月29日作出(2012)行监字第406-1号行政裁定,提审本案。本院依法组成由审判员尹颖舜、代理审判员李小梅、代理审理员史光磊参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

无锡市中级人民法院一审查明:2009年10月20日,无锡市人民政府拆迁管理办公室(以下简称无锡市拆迁办)因建设西园里小学地块基础设施开发整理项目需要,根据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》等法律、法规的有关规定,经审查,作出锡政拆通(2009)第85号《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》(以下简称(2009)第85号通知),同意无锡蠡园经济开发区管理委员会关于该项目的房屋拆迁补偿安置实施方案。陈旭等人在西园里科技楼小区的房屋在拆迁补偿安置范围内。2009年11月2日,陈旭等人向无锡市政府以无锡市拆迁办为被申请人申请复议,请求变更(2009)第85号通知的拆迁范围。2009年12月14日,无锡市政府作出[2009]锡行复字第164号行政复议决定,维持被申请人无锡市拆迁办作出的(2009)第85号通知。陈旭等人仍不服,以无锡市政府为被告提起行政诉讼。

 

另查明,无锡市拆迁办性质为事业单位法人,其办理了《事业单位法人证书》(事证第132020000431号),《组织机构代码证》(代码46630130-7)。

无锡市中级人民法院认为:根据修改前的《行政诉讼法》第二十五条第二款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的机关是被告。本案中,无锡市政府是复议机关,其于2009年12月14日作出复议决定,维持无锡市拆迁办作出的(2009)第85号通知,陈旭等人对该通知不服,应以作出该行政行为的机关为被告,无锡市政府并非本案适格被告。案件审理过程中,法院向陈旭等人进行释明,告知其变更被告,但陈旭等人不同意变更。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款的规定,原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。综上,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款、第四十四条第一款第(三)项之规定,裁定驳回陈旭等人起诉。

江苏省高级人民法院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。二审法院认为:根据修改前的《行政诉讼法》第二十五条第二款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告。本案陈旭等人不服无锡市拆迁办作出的(2009)第85号通知,曾以无锡市拆迁办为被申请人向无锡市政府申请行政复议。无锡市政府经复议,决定维持(2009)第85号通知。根据案件事实,无锡市拆迁办属事业单位法人,能够对外独立承担法律责任,因此陈旭等人不服(2009)第85号通知,依法应以无锡市拆迁办为被告向法院提起行政诉讼。一审法院经释明,告知陈旭等人变更被告,但陈旭等人不同意变更,故本案原审法院依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》的第二十三条第一款的规定,裁定驳回起诉并无不当。综上,陈旭等人的上诉理由和请求依法不能成立,法院不予采纳。一审法院认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。依据《行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

陈旭申请再审称:无锡市拆迁办并非行政管理机关,更无法定授权,不能成为适格被告。根据《土地管理法》第四十三条、第四十六条,《土地管理法实施条例》第二十五条的规定,征地批准行为只有省级以上人民政府才有权实施;征地实施行为只有市、县人民政府才有权实施,其中市、县人民政府的土地行政主管部门可以参与一些土地征收实施行为的具体工作。因此,无锡市拆迁办没有在集体土地上实施拆迁管理的主体资格。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定,行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。因此,无锡市政府的授权只能视为委托,本案只能以无锡市政府为被告。同时,申请人将无锡市政府作为被告,是基于其是被诉具体行政行为法律上的作出者,也是被诉具体行政行为实际责任的承担者。因此,一、二审法院认定事实不清,适用法律错误,请求予以撤销一、二审裁定,再审本案。

本院认为:根据《土地管理法》第四十六条第一款的规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此县级以上人民政府是实施土地征收的主体。无锡市政府锡政发[2004]363号《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》赋予无锡市拆迁办进行集体土地上房屋拆迁补偿安置工作的职权,上述规定应当视为无锡市政府对无锡市拆迁办的委托。无锡市拆迁办虽然拥有事业单位法人证书和组织机构代码证,但是其没有法律、法规授权的相应行政职权,因此无锡市拆迁办行为的法律后果应由无锡市政府承担。原生效裁定以被告不适格为由裁定驳回起诉显属不当。

综上,陈旭的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第三项之规定,裁定如下:

一、撤销无锡市中级人民法院(2010)锡行初字0002号行政裁定;

二、撤销江苏省高级人民法院(2010)苏行终字第0095号行政裁定;

三、指令无锡市中级人民法院审理本案。

审 判 长  尹颖舜

代理审判员  李小梅

代理审判员  史光磊

二〇一六年九月二十日

书 记 员  马蓓蓓



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