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最高法院判例:行政机关同意毛地出让的批复违法(附二审判决)

【裁判要旨】

依照《城市房屋拆迁管理条例》第二条之规定,在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用该条例。国办发(2004)46号通知第五条有关“严格拆迁许可证的发放,对违反城市规划及控制性详细规划,没有拆迁计划、建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件,以及拆迁补偿资金、拆迁安置方案不落实的项目,不得发放拆迁许可证。严禁未经拆迁安置补偿,收回原土地使用权而直接供应土地,并发放建设用地批准文件”之规定是具体落实《城市房屋拆迁管理条例》相关条款的要求,与《城市房屋拆迁管理条例》并不矛盾。且该通知正是国务院为了进一步规范拆迁管理秩序、切实保障人民群众合法权益而制定下发,所重申和强调的行政程序各级政府都应当认真贯彻执行。特别是明令禁止的内容理应作为判断行政程序合法性、正当性的重要依据之一,除非该通知依相关程序被认定为不合法。行政机关应当依法对当事人进行合法安置补偿后,再依法对外出让国有土地使用权。在未对当事人进行合法安置补偿的情况下,迳行作出作出《批复》,同意自然资源部门将涉案土地以毛地进行公开出让,违反国办发(2004)46号《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁前管理的通知》关于“禁止未经拆迁安置补偿,收回原土地使用权而直接供应土地”的规定,属程序违法,并对原不动产使用人的合法权益产生实际影响。如果涉案土地涉及公共利益,判决撤销《批复》将会给社会公共利益造成重大损害,应依法确认《批复》涉及当事人合法权益的部分违法。当事人可依法通过其他法律程序主张损失赔偿。

 

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申135号

再审申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省光山县人民政府,住所地河南省光山县城东行政中心。

法定代表人王建平,该县县长。

委托代理人王心刚,河南省光山县住房和城乡规划建设局工作人员。

再审被申请人(一审原告、二审上诉人)张殿珍。

再审被申请人(一审原告、二审上诉人)潘学明。

再审被申请人(一审原告、二审上诉人)黄俊。

再审被申请人(一审原告、二审上诉人)付鹏飞。

再审申请人河南省光山县人民政府因张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞(以下简称张殿珍等4人)诉其行政批复一案,不服河南省高级人民法院(2015)豫法行终字第00159号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员李涛、李纬华参加的合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

原审法院查明以下主要事实:(一)河南省光山县人民政府于2007年将海营路贯通工程列入该县重点工程项目,决定对海营路实施贯通与局部改造统筹规划同步建设。2007年10月27日,光山县海营路贯通工程建设指挥部制订了《光山县海营路拆迁安置补偿方案》。2008年2月12日,光山县人民政府作出光政土(2008)7号《关于收回海营东路及其两侧拆迁改造区域国有土地使用权的决定》(以下简称光政土[2008]7号决定),决定收回涉案工程项目范围内的国有土地使用权。张殿珍等4人所用土地均位于其范围内。2008年2月18日,光山县人民政府对光山县国土资源局呈报的《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》,作出光政土(2008)8号《关于对<海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案>的批复》(以下简称光政土[2008]8号批复),同意该方案。此时,张殿珍与潘学明仍在使用涉案土地及房产,黄俊与付鹏飞仍在使用涉案土地。张殿珍等4人对光政土(2008)8号批复不服,提起本案行政诉讼,请求撤销该批复。(二)光山县发展和改革委员会所作光发改(2007)135号《关于海营路贯通工程项目立项的批复》已被生效的河南省信阳市中级人民法院(2014)信中法行终字第31号行政判决确认违法并责令采取相应的补救措施。(三)张殿珍等4人对光政土(2008)7号决定不服,另案分别提起行政诉讼,河南省高级人民法院所作(2014)豫法行终字第00032-00035号生效行政判决认定,光山县海营路贯通工程被光山县人民政府列为年度重点工程项目,并经光山县发展和改革委员会行政审批通过,其主要目的是“连接老城与新城,方便市民出行,支持城市建设”。对海营路两侧范围内的房屋纳入局部改造项目进行拆迁,也属于公共利益,故维持光政土(2008)7号决定。

河南省信阳市中级人民法院一审认为:张殿珍等4人同光政土(2008)8号批复具有法律上的利害关系,具备原告诉讼主体资格。根据国土资源部有关土地招标、拍卖、挂牌出让的相关规定,告知听证权并不是用地批复必须履行的法定前置程序;有关土地和房屋的补偿是否应当在用地批复之前,法律、法规没有规定。河南省光山县人民政府作出的被诉批复认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。据此作出(2014)信中法行初字第33号行政判决:维持光山县人民政府所作光政土(2008)8号批复。张殿珍等4人不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为河南省光山县人民政府在张殿珍等4人土地房产未经拆迁安置补偿的情况下,作出光政土(2008)8号批复,同意光山县国土资源局拟定的将涉案土地以毛地进行公开出让的方案,违反国务院办公厅国办发(2004)46号《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁前管理的通知》(以下简称国办发[2004]46号通知)关于“禁止未经拆迁安置补偿,收回原土地使用权而直接供应土地”的规定,属程序违法,并对张殿珍等4人产生了实际影响。因河南省高级人民法院(2014)豫法行终字第00032-00035号生效判决已经认定涉案土地涉及公共利益,判决撤销光政土(2008)8号批复将会给社会公共利益造成重大损害,应依法确认光政土(2008)8号批复涉及张殿珍等4人合法权益的部分违法。张殿珍等4人可依法通过其他法律程序主张损失赔偿。一审法院判决维持被诉批复适用法律错误,应予纠正。据此作出(2015)豫法行终字第00159号行政判决:撤销信阳市中级人民法院(2014)信中法行初字第33号行政判决;确认光山县人民政府所作光政土(2008)8号批复涉及张殿珍等4人合法权益的部分违法。

河南省光山县人民政府在再审申请中请求撤销河南省高级人民法院所作二审判决,维持河南省信阳市中级人民法院对本案所作一审判决。其申请再审的事实与理由为:(一)二审判决适用法律、法规确有错误。国办发(2004)46号通知不属于法律、行政法规、地方性法规和规章范畴,不应作为审理行政案件的依据。(二)国办发(2004)46号通知与《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第305号)相互矛盾。《城市房屋拆迁管理条例》规定的“国有土地使用权批准文件”与国办发(2004)46号通知载明的“建设用地批准文件”在表述上虽然不同,但实质内容相同。按照《城市房屋拆迁管理条例》,应先持“国有土地使用权批准文件”办理《拆迁许可证》,后进行拆迁安置补偿。但是,按照国办发(2004)46号通知,应在拆迁安置补偿后进行供地,再发放“建设用地批准文件”。在二者相互矛盾的情况下,由于行政法规的效力高于国务院办公厅文件的效力,故不应将国办发(2004)46号通知作为认定光山县人民政府光政土(2008)8号批复程序违法的依据。(三)二审判决将对光山县海营路贯通与局部旧城改造工程造成负面影响。该工程项目共涉及109个拆迁户,目前尚有56户没有达成拆迁安置补偿协议。该行政判决可能使该工程项目形成“半拉子”工程,不利于拆迁户、开发商权益保护以及县城改造。

再审被申请人张殿珍等4人在法定期限内未提交书面意见。

本院认为:本案主要涉及以下两个重点问题:(一)关于二审判决适用国办发(2004)46号通知的问题。依照《城市房屋拆迁管理条例》第二条之规定,在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用该条例。国办发(2004)46号通知第五条有关“严格拆迁许可证的发放,对违反城市规划及控制性详细规划,没有拆迁计划、建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件,以及拆迁补偿资金、拆迁安置方案不落实的项目,不得发放拆迁许可证。严禁未经拆迁安置补偿,收回原土地使用权而直接供应土地,并发放建设用地批准文件”之规定是具体落实《城市房屋拆迁管理条例》相关条款的要求,与《城市房屋拆迁管理条例》并不矛盾。且该通知正是国务院为了进一步规范拆迁管理秩序、切实保障人民群众合法权益而制定下发,所重申和强调的行政程序各级政府都应当认真贯彻执行。特别是明令禁止的内容理应作为判断行政程序合法性、正当性的重要依据之一,除非该通知依相关程序被认定为不合法。再审申请人河南省光山县人民政府先收回国有土地使用权而后直接出让,规避了应当先适用《城市房屋拆迁管理条例》的基本程序,显属不当。其应当依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定,对涉案工程项目范围内的张殿珍等4人进行合法安置补偿后,再依法对外出让国有土地使用权。在未对张殿珍等4人补偿的情况下,迳行作出光政土(2008)8号批复构成程序违法。再审申请人提出的国办发(2004)46号通知与《城市房屋拆迁管理条例》相矛盾的主张不能成立,本院不予支持。

(二)关于二审判决对涉案工程项目影响的问题。依法行政是行政机关作出行政行为的基本准则。行政机关不得违反法律、法规规定和法定程序作出行政行为。即使再审申请人河南省光山县人民政府为了公共利益需要,为实施涉案工程项目作出行政行为,也不能例外。本案二审判决正是在权衡了一旦撤销被诉批复给公共利益可能带来的损害,而采取了确认违法的判决方式,以保留行政行为效力,于法有据,并无不当。故对于再审申请人以二审判决将对涉案工程项目造成负面影响而申请再审改判的主张,本院不予支持。

综上,河南省光山县人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人河南省光山县人民政府的再审申请。

审 判 长  王晓滨

代理审判员  李 涛

代理审判员  李纬华

二〇一六年三月二十二日

书 记 员  李林涛

 

附:本案二审判决

 

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2015)豫法行终字第00159号

上诉人(一审原告)张殿珍。

上诉人(一审原告)潘学明。

上诉人(一审原告)黄俊。

上诉人(一审原告)付鹏飞。

四原告共同委托代理人张合刚,北京市盛廷律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)光山县人民政府,住所地光山县城东行政中心。

法定代表人刘勇,代县长。

委托代理人向艳霞,该政府法制办工作人员。

委托代理人王心刚,光山县住房和城乡建设局工作人员。

张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞因诉光山县人民政府行政批复一案,不服信阳市中级人民法院(2014)信中法行初字第33号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人付鹏飞、潘学明,上诉人张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞共同委托代理人张合刚,被上诉人光山县人民政府委托代理人向艳霞、王心刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

信阳市中级人民法院一审查明:光山县人民政府于2007年将海营路贯通工程列入该县重点工程项目,决定对海营路实施贯通与局部改造统筹规划同步建设,并成立了光山县海营路贯通工程建设指挥部(以下简称指挥部)。2007年9月18日指挥部制订了《海营路贯通工程建设信访评估方案》。2007年10月27日指挥部制订了《光山县海营路拆迁安置补偿方案》。2007年11月13日指挥部组织相关单位代表、社会各界人士、拆迁户代表召开了海营路贯通工程信访评估会,充分听取了包括被征收人及被拆迁人在内的各界意见,对项目进行了信访评估。2008年2月12日光山县人民政府作出光政土(2008)7号《关于收回海营东路及其两侧拆迁改造区域国有土地使用权的决定》,决定收回正大街至一环路间的规划海营路及其两侧拆迁改造区域范围内的国有土地使用权,土地面积为34348平方米。张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞的土地均位于该拆迁改造区域范围之内。2008年2月15日,光山县国土资源局拟定了《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》,报请光山县人民政府批准,光山县人民政府于2008年2月18日作出光政土(2008)8号关于对《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》的批复,同意了该方案。张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞对该批复行为不服,提起诉讼。

信阳市中级人民法院另查明:光山县发改委作出的光发改(2007)135号《关于海营路贯通工程项目立项的批复》已被生效的信阳市中级人民法院(2014)信中法行终字第31号行政判决确认违法并责令采取相应的补救措施。2008年2月12日光山县人民政府作出光政土(2008)7号《关于收回海营东路及其两侧拆迁改造区域国有土地使用权的决定》,已被生效的河南省高级法院(2014)豫法行终字第00032-00035号行政判决判决维持。

信阳市中级人民法院认为,(一)被诉批复行为系具体行政行为。该批复行为作为土地征收的先决条件,依法对张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞享有合法使用权的土地产生了实际影响。张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞同该批复行为依法具有法律上的利害关系,具备原告诉讼主体资格。(二)被诉批复行为认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。1、《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证”,本案适用的国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》未规定用地批复之前应当举行听证。因此,告知听证权并不是用地批复必须履行的法定前置程序,被诉批复行为程序合法。2、被诉批复行为未超越职权。张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞的涉案土地均是国有土地,是被已生效的河南省高级法院(2014)豫法行终字第00032-00035号行政判决所确认的事实。3、被诉批复行为适用法律正确。张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞称被诉批复行为的法律依据中,国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》已经失效,因为没有相关法律法规及规章明确宣布其废止,其依法仍然可以作为行政行为依据的规章,且被诉批复行为还明确适用了其他相关的规章的规定。4、2007年10月27日光山县海营路贯通工程建设指挥部制订了《光山县海营路拆迁安置补偿方案》,就被征地土地和房屋的补偿方式及标准作了规定。但该补偿是否应当在用地批复之前,法律、法规没有明确规定。四名原告称作出批复前未进行补偿违反相关法律规定的主张不能成立。5、《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》虽然系光山县国土资源局单方签章,但该出让方案系在光山县建设局于2007年9月13日出具的《海营东路地块出让控规图》的基础上拟定,符合规划部门的行政规划。信阳市中级人民法院于2014年12月15日作出(2014)信中法行初字第第33号行政判决:维持光山县人民政府于2008年2月18日作出的光政土(2008)8号关于对《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》的批复。

张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞不服一审判决,向本院提起上诉称:(一)一审判决程序违法。一审法院调取光山县人民政府在作出本案被诉批复时未收集的证据,即(2014)信中法行终字第31号行政判决,超出了法院依职权调取证据范畴,违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款规定。且上述判决确认违法的是光山县发改委作出的光发改(2008)40号文,而不是光发改(2007)135号文。(二)一审法院错误认定被诉批复程序合法。被诉批复违反行政行为程序正当的基本要求,作出批复前没有事先征求上诉人意见,剥夺了上诉人陈述、申辩权。(三)一审法院认定事实不清。光山县人民政府未在举证期限内提交其作出批复时前置请示文件,被诉批复证据不足。请求撤销一审判决,并改判撤销被诉行政批复。

光山县人民政府辩称:被诉批复是根据光山县国土资源局提出的申请所作,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审理程序合法。请求驳回上诉,维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决查明事实一致外,另查明:(一)光山县人民政府2008年2月18日作出《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》(光政土(2008)8号)时,张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞仍在使用涉案土地,其中张殿珍、潘学明仍在使用涉案土地上的房产。(二)本院(2014)豫法行终字第00032-35号生效判决已经认定:光山县海营路贯通工程被光山县县委、县政府列为年度重点工程项目,同时经光山县发展和改革委员会行政审批通过,主要目的是为了“连接老城与新城,方便市民出行,支持城市建设”,是为了城市整体规划的公共利益的需要,对海营路两侧范围内的房屋纳入局部改造项目进行拆迁,也属于公共利益。

本院认为,光山县人民政府在张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞四人土地房产未经拆迁安置补偿的情况下,作出《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》(光政土(2008)8号)同意光山县国土资源局拟定的将涉案土地以毛地进行公开出让的《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》,违反国办发(2004)46号《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁前管理的通知》关于“禁止未经拆迁安置补偿,收回原土地使用权而直接供应土地”的规定,属程序违法,并对张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞四人产生了实际影响。因(2014)豫法行终字第00032-35号生效判决已经认定涉案土地涉及公共利益,判决撤销《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》(光政土(2008)8号)将会给社会公共利益造成重大损害,本院依法确认《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》(光政土(2008)8号)涉及张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞四人合法权益的部分违法。张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞可依法通过其他法律程序主张损失赔偿。

综上,一审法院判决维持被诉批复适用法律错误,应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、第七十四条第(一)项、第八十九条第(二)项之规定,判决如下:

一、撤销信阳市中级人民法院2014年12月15日作出的(2014)信中法行初字第33号行政判决;

二、确认光山县人民政府2008年2月18日作出的《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》(光政土(2008)8号)涉及张殿珍、潘学明、黄俊、付鹏飞四人合法权益的部分违法。

本案一、二审案件受理费各50元,由光山县人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  杨 巍

代理审判员  王凤强

代理审判员  苗春燕

一五年六月十五日

 

书 记 员  赵朝金



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