【基本案情】
马某某认为某区人民政府及相关部门对其实施限制人身自由并造成损害，向某区人民政府提交行政赔偿申请书。某区人民政府作出告知书，告知马某某其所提供的材料不能证明该区人民政府存在限制其人身自由的违法行为，故该区人民政府不是行政赔偿义务机关。马某某不服向某市中级人民法院提起本案诉讼，请求确认某区人民政府在法定时间内未作出赔偿决定违法，并赔偿损失18万余元。

【裁判结果】
一审法院以本案未经确认违法即要求赔偿不符合法定起诉条件为由裁定驳回起诉，二审法院则以不予作出赔偿决定行为系程序性行为，不对马某某权利义务产生实际影响为由裁定维持一审裁定。马某某不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审理认为，马某某就赔偿问题向某区人民政府请求先行处理并由某区人民政府作出决定不予赔偿的告知书。依据新修订的国家赔偿法第十四条第二款规定，赔偿请求人对该不予赔偿决定告知书不服的，可以向人民法院提起诉讼。人民法院受理本案后，依法应当对某区人民政府和马某某之间的行政赔偿争议进行审理。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再114号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）马开桂，女，1974年5月5日出生，汉族，住四川省泸州市龙马潭区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王大才，男，1970年5月16日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王卫蓉，女，1975年11月9日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）易大友，女，1956年11月26日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李容，女，1978年12月12日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）孟泽芳，女，1968年12月13日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省泸州市江阳区人民政府，住所地四川省泸州市江阳区星光路6号。

法定代表人杨长缨，该区区长。

委托诉讼代理人黄丽明，四川省泸州市江阳区人民政府法制办公室工作人员。

委托诉讼代理人刘秀，四川省泸州市江阳区人民政府法制办公室工作人员。

二审上诉人（一审原告）徐伦连，女，1969年4月26日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

二审上诉人（一审原告）先清荣，男，1972年2月19日出生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

二审上诉人（一审原告）刘冬，男，1985年12月2日出生，汉族，住四川省富顺县。

再审申请人马开桂、王大才、王卫蓉、易大友、李容、孟泽芳（以下简称马开桂等六人）因与被申请人四川省泸州市江阳区人民政府（以下简称江阳区政府）及一审原告、二审上诉人徐伦连、先清荣、刘冬行政赔偿一案，不服四川省高级人民法院（2016）川行终464号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年9月21日作出（2017）最高法行申2682号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬向四川省泸州市中级人民法院诉称，2015年3月23日上午，马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬与白永刚在万寿桥公交车站刚一上车，便被穿便衣与警服的人拦截，随后被拉上一警车，押往江阳区政府旁边的一间屋子非法拘禁五个多小时。在被拦截时，造成刘冬价值1400元的手机被抢，白永刚的衣服被扯坏（现白永刚已身故，其妻为王卫蓉）。上述行为系江阳区政府组织蓝田街道办事处（以下简称蓝田街道办）与派出所等下属单位实施的。其曾向江阳区政府申请行政赔偿未果，故请求依法确认江阳区政府在规定时间未作出赔偿决定违法，并赔偿非法拘禁的损失182394元，承担本案诉讼费。

四川省泸州市中级人民法院一审作出（2016）川05行初2号行政裁定认为，马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬起诉江阳区政府进行国家赔偿，其应当先申请确认江阳区政府的行为违法。现马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬尚未申请确认违法即要求进行赔偿于法无据，且作为国家赔偿案件不能作为共同诉讼。故马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬的起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬的起诉。

四川省高级人民法院二审作出（2016）川行终464号行政裁定认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬在起诉时自称，对其实施“非法拘禁”行为的是蓝田街道办和蓝田派出所等，且其提交的证据材料不能证明江阳区政府做出了侵犯其合法权益，并造成损害的行政行为，故江阳区政府不是适格被告，其要求江阳区政府给予其赔偿182394元，没有事实根据和法律依据，其起诉不符合行政赔偿诉讼的起诉条件。马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬请求确认江阳区政府不予作出赔偿决定的行为违法，因行政机关是否对其赔偿申请进行处理，是行政机关对赔偿请求进行的先行处理行为，系行政赔偿处理过程中的程序性行政行为，并未对其权利义务产生新的实际影响，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，不属于行政诉讼的受案范围。综上，一审法院裁定理由不当，但处理结果正确。故该院裁定驳回上诉，维持原裁定。

马开桂等六人向本院申请再审称，一审法院适用法律错误，二审法院虽纠正，但径行认为其提交的证据材料不能证明江阳区政府是适格的被告，且行政机关是否对其赔偿申请进行处理，是行政赔偿处理过程中的程序性行政行为，其起诉不符合起诉条件而维持原裁定，既不符合法律规定，亦无事实根据。故请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

江阳区政府辩称，马开桂等六人请求确认江阳区政府不予作出赔偿决定的行为违法，因行政机关是否对其赔偿申请进行处理，是行政机关对赔偿请求进行的先行处理行为，系行政赔偿处理过程中的程序性行政行为，不属于行政诉讼受案范围。马开桂等六人提交的证据不能证明江阳区政府侵犯马开桂等六人的合法权益并造成损害，其请求政府予以赔偿，没有事实根据和法律依据。故请求驳回马开桂等六人的再审申请，维持二审裁定。

本院再审期间另查明，2015年3月23日，2015中国国际酒业博览会在四川省泸州市举行开幕仪式，由江阳区政府群众工作局、蓝田街道办和蓝田派出所等部门共同参与博览会的治安管控，上述机关在检查中发现马开桂等六人存在涉稳问题，遂将马开桂等六人从325路公交车上带离至江阳区政府信访大楼。马开桂等六人认为上述机关实施的行为属于非法拘禁，侵犯了其合法权益并造成损害，于2015年9月14日向江阳区政府提交行政赔偿申请书。江阳区政府法制办公室（以下简称江阳区政府法制办）于2015年10月20日作出告知书，告知马开桂等六人“你们于2015年9月14日向我办递交行政赔偿申请书及相关材料，要求江阳区政府赔偿你们‘3.23’非法剥夺公民人身自由造成的损失费用共计208243.8元。经查，你们所提供的材料中，并未证明江阳区政府存在非法剥夺你们人身自由的违法行为，故江阳区政府不是行政赔偿义务机关。”2015年12月3日，马开桂等六人及徐伦连、先清荣、刘冬向四川省泸州市中级人民法院提起本案诉讼。

本院认为，结合原审法院的裁定和当事人申请再审及答辩的理由，本案的争议焦点为：

（一）江阳区政府是否是本案的适格被告；（二）马开桂等六人的起诉是否属于行政诉讼受案范围。

（一）关于江阳区政府是否是本案的适格被告问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”一般来说，依法设立的具有行政主体资格，能够独立承担法律责任的行政组织可以成为行政诉讼的被告。本案中，2015年3月23日江阳区政府群众工作局参与了将马开桂等六人从325路公交车带离至江阳区政府信访大楼；2015年9月14日江阳区政府法制办受理马开桂等六人的行政赔偿申请后，于2015年10月20日向马开桂等六人作出“江阳区政府不是行政赔偿义务机关”的告知书。马开桂等六人以被非法限制人身自由，该行为系“江阳区政府组织蓝田街道办事处与派出所等下属单位实施”为由，将江阳区政府列为被告提起行政诉讼，请求“依法确认江阳区政府规定时间未作出赔偿决定违法”，其所列被告是明确的。无论马开桂等六人是认为江阳区政府将其带离的行为属非法限制人身自由请求确认违法，或是认为江阳区政府在法定期限内未作出赔偿决定违法，江阳区政府均系相关被诉行政行为的实施主体，故江阳区政府系本案的适格被告。二审裁定认为江阳区政府不是本案适格被告属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。此外，当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”二审法院即使认定江阳区政府不是本案适格被告，亦应予以告知原告变更被告，在未予释明的情况下径行以此为由裁定驳回马开桂等六人的起诉，亦有不当。

（二）关于马开桂等六人的起诉是否属于行政诉讼受案范围问题

1994年《中华人民共和国国家赔偿法》没有对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定是否可诉进行规定。1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定“赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”第三条规定“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。”根据上述司法解释规定，人民法院受理赔偿请求人不服行政机关作出不予赔偿决定提起行政诉讼的，应当以致害行政行为已经被确认违法为前提，但行政机关实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为除外。2010年新修订的《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”至此，赔偿请求人对行政赔偿义务机关的不予赔偿决定不服的，可以向人民法院提起诉讼且未要求应当以致害行政行为已经被确认违法为前提。在本案，江阳区政府针对马开桂等六人的赔偿申请，以马开桂等人提供的材料中并未证明江阳区政府存在非法剥夺人身自由的违法行为，江阳区政府不是行政赔偿义务机关为由，作出《告知书》决定不予赔偿，马开桂等六人不服，诉请“确认江阳区政府规定时间未作出赔偿决定违法”遂成本案。依据2010年新修订的《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定，人民法院应当受理本案，对江阳区政府和马开桂等六人之间的行政赔偿争议进行审判，且本案亦符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定的情形，马开桂等六人已就赔偿问题先向江阳区政府请求先行处理并由江阳区政府作出决定不予赔偿的《告知书》，此可视为江阳区政府拒不确认致害行为违法，马开桂等六人可以直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。行政机关是否对赔偿请求进行的先行处理行为，不仅涉及程序上的救济权利，还将影响到实体赔偿权利能否得到实现，二审法院以行政机关是否对马开桂等六人赔偿申请进行处理，是行政机关对赔偿请求进行的先行处理行为，系行政赔偿处理过程中的程序性行政行为，并未对马开桂等六人权利义务产生新的实际影响为由裁定驳回马开桂等六人的起诉，容易导致程序空转，既增加了当事人的讼累，又浪费了有限的行政资源和司法资源。故原审法院的本项裁判理由实属不当，本院予以纠正。

另，本案解决的系原审法院裁定驳回马开桂等六人的起诉是否确有错误的程序性问题。关于江阳区政府的相关行政行为是否违法、是否侵犯马开桂等六人的合法权益并造成损害及相应行政赔偿责任涉及案件的实体处理，本院不予审理，可在四川省泸州市中级人民法院受理本案后，由该院依法审理。但该院在审理中应注意的是，公民、法人和其他组织为维护其合法权益应依法寻求救济，维权过程中不遵守法律法规的，应当坚决依法予以规制；而各级政府及其主管部门作为建设法治政府和推进依法行政的责任主体，为维护社会秩序亦应依法进行，不应以“维稳”为由不当侵犯当事人的合法权益，否则应依法承担相应的责任。此为坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的必然要求。

综上，马开桂等六人提起本案诉讼，符合行政诉讼法定起诉条件。一、二审裁定驳回马开桂等六人的起诉不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销四川省泸州市中级人民法院（2016）川05行初2号行政裁定及四川省高级人民法院（2016）川行终464号行政裁定；

二、指令四川省泸州市中级人民法院对本案进行审理。

审判长　　杨科雄

审判员　　李智明

审判员　　李德申

二〇一八年十二月二十六日

法官助理  苏国梁

书记员     谌虹蓉

四川省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）川行终464号

上诉人（一审原告）徐伦连，女，汉族，1969年4月26日出生，住四川省泸州市江阳区。

上诉人（一审原告）先清荣，男，1972年2月19日出生，住四川省泸州市江阳区。

上诉人（一审原告）王大才，男，汉族，1970年5月16日出生，住四川省泸州市江阳区。

上诉人（一审原告）王卫蓉，女，汉族，1975年11月9日出生，住四川省泸州市江阳区。

上诉人（一审原告）刘冬，男，汉族，1985年12月2日出生，住四川省富顺县。

上诉人（一审原告）易大友，女，汉族，1956年11月26日出生，住四川省泸州市江阳区。

上诉人（一审原告）马开桂，女，汉族，1974年5月5日出生，住四川省泸州市龙马潭区。

上诉人（一审原告）李容，女，汉族，1978年12月12日出生，住四川省泸州市江阳区。

上诉人（一审原告）孟泽芳，女，1968年12月13日生，汉族，住四川省泸州市江阳区。

被上诉人（一审被告）泸州市江阳区人民政府。

法定代表人杨长缨，区长。

上诉人徐伦连、先清荣、王大才、王卫蓉、刘冬、易大友、马开桂、李容、孟泽芬（以下简称徐伦连等9人）因诉被上诉人泸州市江阳区人民政府（以下简称江阳区政府）行政赔偿一案，不服四川省泸州市中级人民法院(2016)川05行初2号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

一审法院裁定载明：徐伦连等9人诉江阳区政府称，2015年3月23日上午，徐伦连等9人在万寿桥公交车站刚一上车，便被穿便衣与警服的人拦截，随后被拉上一警车，押往江阳区政府旁边的一间屋子非法拘禁五个多小时。在被拦截时，造成刘东价值1400元的手机被抢，白永刚的衣服被扯坏（现白永刚已身故，其妻为王卫蓉）。上述行为系江阳区政府组织蓝田街道办事处与派出所等下属单位实施的。起诉要求依法确认江阳区政府未在法定期限内作出赔偿决定的行为违法，要求江阳区政府赔偿非法拘禁的损失182394元，并承担本案诉讼费。

一审法院认为，徐伦连等9人起诉江阳区政府进行国家赔偿，其应当先申请确认江阳区政府的行为违法。现徐伦连等9人所称的江阳区政府的行为尚未被确认违法，徐伦连等9人即要求进行赔偿于法无据，且本案不具备共同诉讼条件，徐伦连等9人共同起诉也不符合法律规定。综上所述，徐伦连等9人对江阳区政府的起诉不符合法定起诉条件，应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项及该条第二款之规定，裁定驳回徐伦连、先清荣、王大才、王卫蓉、刘冬、易大友、马开桂、李容、孟泽芬的起诉。

上诉人徐伦连等9人向本院上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条的规定，本案可以不经违法确认程序，向人民法院提起诉讼。一审法院认为国家赔偿案件不能作为共同诉讼错误。请求二审法院撤销一审裁定，确认江阳区政府不予作出赔偿决定的行为违法，要求江阳区政府赔偿非法拘禁的损失182394元。

被上诉人江阳区政府答辩称：根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，申请行政赔偿的前提条件是行政机关及其工作人员行使职权时存在违法行为。本案中江阳区政府没有违法行为，也没有任何有权机关确认江阳区政府的行为违法。一审法院裁定驳回徐伦连等9人的起诉正确，请求二审法院依法驳回徐伦连等9人的上诉请求。

本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”徐伦连等9人在起诉时自称，对其实施“非法拘禁”行为的是蓝田街道办和蓝田派出所等，且其提交的证据材料不能证明江阳区政府作出了侵犯其合法权益，并造成损害的行政行为，故江阳区政府不是适格被告，徐伦连等9人要求江阳区政府给予其赔偿182394元，没有事实和法律依据，徐伦连等9人的起诉不符合行政赔偿诉讼的起诉条件。

徐伦连等9人请求确认江阳区政府不予作出赔偿决定的行为违法，因行政机关是否对徐伦连等9人的赔偿申请进行处理，是行政机关对赔偿请求进行的先行处理行为，系行政赔偿处理过程中的程序性行政行为，并未对其权利义务产生新的实际影响，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，不属于行政诉讼的受案范围。综上，一审法院裁定理由不当，但处理结果正确。上诉人徐伦连等9人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审　判　长　　谢胜山

代理审判员　　王轶贤

代理审判员　　程　刚

二〇一六年九月五日

书　记　员　　何卓蔚